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煤层气新政
2013年12月27日 16:46   来源于:中国石油石化   作者:李良   打印字号
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  《93号文》在政策上实现了多项突破,对于煤层气开发利用和构建本质安全型煤矿将发挥重要作用

煤层气发展助力解决“气荒”困局。

  2013年9月22日,国务院办公厅发布了《国务院办公厅印发关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》(国办发〔2013〕93号,以下简称《93号文》)。这是煤层气(煤矿瓦斯)开发利用和构建本质安全型煤矿的一件大事,引起了行业和媒体的广泛关注。

  上中下游均获鼓励

  《93号文》在很多方面突破了2006年出台的《47号文》,突破了2013年3月国家能源局发布的《煤层气产业政策》,系统思想得到充分体现,从煤层气资源、勘探开发、开发生产、管道利用,都明确了相应的鼓励政策内容,相关行业也从中受益。

  鼓励上游开发生产。《93号文》共18条内容中,涉及鼓励煤层气上游勘探开发生产的内容占了10条。除直接财政扶持政策、间接税收支持政策外,还在增加煤层气勘查面积和资源储备、加大煤层气科技开发投入和技术创新平台建设等方面提出了明确的鼓励和扶持重点。

  扶持中游管道输送。《93号文》有4条内容涉及煤层气管道输送,其中第3条提出将“输配管网及利用设施”“纳入煤炭产业升级改造投资支持范围”,不仅属于重大政策性突破,而且扶持力度很大,煤层气管道项目有望从每年国家瓦斯治理专项资金中直接获益。《93号文》突破了《煤层气产业政策》的“就近利用、余气外输”,直截了当地支持煤层气管道建设项目,是1996年以来煤层气管道输送观念与认识的一次飞跃。

  支持下游利用转化。一是提出激发煤层气利用积极性的关键政策。《93号文》提出“有关部门要研究将煤层气开发利用量不计入能源消费总量控制指标,提高煤层气利用率,促进节能减排”。在节能减排和排放考核的发展环境下,将煤层气列入综合利用能源,成为煤层气利用政策的重大突破。二是鼓励城市用气和工业用气,对进入城市管网和未进入城市管网的煤层气均做出了有力的政策规定。三是协调解决煤层气发电上网问题。四是煤层气发电有望减免增值税。《93号文》提出“研究制定煤层气(煤矿瓦斯)发电的增值税优惠政策”,有可能迎来煤层气发电环节增值税“先征后退”或“即征即退”,至少可以部分实现。

  关联行业从政策中受益。《93号文》规定电网企业“因此增加的购电成本,通过调整销售电价统筹解决”,电网公司有望通过“顺价”模式,减轻或完全消除过去为收购煤层气发电而多支付的“上浮”电价。此外,煤炭机械行业分享了政策红利。《93号文》第3条提出瓦斯“治理利用技术装备研发纳入能源自主创新和能源装备投资支持范围”;第6条明确“完善安全生产专用设备企业所得税优惠目录”,预示着企业所得税将部分或全部减免政策即将到来;第14条要求“进一步加大对煤层气装备研发的支持力度。”

  加大税收扶持力度

  《93号文》将加大财税支持力度作为重要内容,并在总结煤层气(煤矿瓦斯)开发利用实践基础上,针对政策实施中的突出问题,提出了极具可实施性、针对性的政策框架。一是根据开发利用成本和价格情况,提高煤层气(煤矿瓦斯)财政补贴标准。由于缺乏长输管道,煤层气特别是煤矿瓦斯基本上处于区域市场中,造成煤层气价格一般低于天然气价格0.6~0.8元/立方米,煤矿瓦斯价格更低。尽管煤层气企业采取了多项控制成本措施,除了沁水盆地南部煤层气直井开发工程(潘河工程)可以实现盈利外,其余煤层气项目大多出现或面临亏损。从支持煤层气企业、煤矿瓦斯抽采企业获得可持续发展能力,需要将煤层气(煤矿瓦斯)财政补贴标准提高到0.60元/立方米及以上。

  与此同时,煤层气产业将会强化中央财政奖励资金引导扶持,以及加大中央财政建设投资支持力度。除了继续支持瓦斯治理外,第一次明确提出输配管网及利用设施、煤层气开发利用示范项目纳入煤炭产业升级改造投资支持范围,治理利用技术装备研发纳入能源自主创新和能源装备投资支持范围。

  扩大煤矿企业增值税进项税抵扣范围,研究制定煤层气(煤矿瓦斯)发电的增值税优惠政策。规划出台煤层气发电增值税或减或免,属于重大政策突破。此外,煤层气(煤矿瓦斯)开发利用财政补贴符合规定的作为企业所得税不征税收入处理。现行政策中,煤层气财政补贴的0.20元/立方米被征了企业所得税,导致国家扶持政策直接缩水25%。《93号文》还提出了修改完善安全生产专用设备企业所得税优惠目录,意味着符合条件的煤层气和煤矿设备企业有望获得企业所得税优惠政策。

  放开价格市场

  煤层气(煤矿瓦斯)实行市场定价,是我国构建本质安全煤矿的重要支撑政策。为支持煤层气(煤矿瓦斯)开发利用,国家发改委发文明确煤层气实行市场定价,由供需双方协商确定。该项政策不仅成为煤层气(煤矿瓦斯)发展的重要推动力量,而且成为我国市场经济的重要标志。但在具体实行中,一些地方从局部利益或地方利益出发,出台限制煤层气价格的做法,对煤层气(煤矿瓦斯)健康发展造成了不良影响。《93号文》提出的“落实煤层气市场定价机制。各地要严格落实放开煤层气(煤矿瓦斯)出厂价格政策,已纳入地方政府管理的要尽快放开价格”,针对的应该就是像晋城市这样的做法。

  规划了煤层气价格调整机制。鉴于煤层气规模较小,占天然气产量的比例较低,煤层气企业的价格谈判能力普遍不足。尽管实行市场定价机制,但是煤层气价格调整次数、幅度一般都不如天然气的力度。《93号文》提出“进入城市公共管网的煤层气(煤矿瓦斯)销售价格按不低于同等热值天然气价格确定”,相当于提出了与天然气同质同价、按照热值计算基础价格的可行机制。现阶段这个机制意味着煤层气价格可望上浮0.30~0.60元/立方米,在较长时间内将对煤层气价格调整、价格合理化发挥积极作用。

  解决矿权重叠

  煤层气资源国都重视解决煤层气与煤炭矿权重叠问题。美国、加拿大、澳大利亚等煤层气资源国,均设置了煤层气矿种,参照天然气矿种进行管理,煤炭作为固体矿种进行管理。

  我国煤层气矿权与煤炭矿权重叠面积并不大,但是由于历史和地方保护主义等多种原因,这一问题对煤层气(煤矿瓦斯)开发影响不小。2009年5月10日,国土资源部在向国务院的报告中科学地提出“矿权重叠影响煤层气开发是执行‘先采气、后采煤’的政策不坚决”,并较好地解决了重叠问题。但是近年来,煤层气矿权范围内又违规出现了一批新的煤炭矿权,严重违反了《47号文》和国土资源部《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发[2007] 96号》),并且有进一步向其他省份蔓延的趋势。

  为解决这个顽固的问题,《93号文》提出“建立煤层气、煤炭协调开发机制,统筹煤层气、煤炭资源勘查开采布局和时序,合理确定煤层气勘查开采区块”。以往的文件规定“对煤炭规划5年内开始建井开采的区域,按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则,采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式,优先保证煤炭资源开发需要”。《93号文》在此基础上增加了“有效开发利用煤层气资源;对煤炭规划5年后开始建井开采的区域,应坚持‘先采气、后采煤’,做好采气采煤施工衔接”,强调了有效开发煤层气的政策需要,并明确5年规划区之外的区域,必须无条件坚持“先采气、后采煤”的原则做好采气采煤施工衔接,而不是“两权合一、气随煤走”。

  强化约束机制

  煤层气(煤矿瓦斯)开发利用遇到的不少问题,是由于弱化约束机制、未能依法治理造成的。一些企业喊着瓦斯治理的口号,在属于其他煤层气矿权人的区域内开发煤层气。过去经常发生的煤炭矿权人在矿权重叠区内侵害煤层气矿权人,最近有了新发展,即第三方违法开采、侵害煤层气矿权人。

  《93号文》提出的勘查开发约束机制,贯彻的正是“法治经济”思想。一是新设煤层气或煤炭探矿权,必须符合矿产资源、煤层气开发利用等规划。这正是《矿产资源法》等法律法规和政策性文件的一贯要求。二是研究提高煤层气最低勘查投入标准,限期提交资源储量报告。三是对长期勘查投入不足、勘查结束不及时开发的企业,核减其矿业权面积。这是世界煤层气、煤炭行业的通行做法,是新时期实现煤层气和煤炭和谐发展的必然选择。四是对具备开发条件的区块限期完成产能建设。今后不再允许探明储量后长期放置现象发生,引导企业缩短煤层气从勘探实现开发的时间,将成为加快煤层气发展的有效措施。五是对不按合同实施勘查开发的对外合作项目,依法中止合同。

  招标,获得区块新方式

  进一步扩大民间资本投资煤层气将成为鼓励发展方向。《93号文》提出“鼓励民间资本参与煤层气勘探开发、储配及输气管道建设”。这意味着煤层气从勘探到开发、生产、工程服务、管道输送、净化处理、终端利用等全产业链对民间资本开放,成为能源行业对民营资本开放程度最高的产业。

  那么,民企如何获得新的煤层气勘查区块?1998年以来,煤层气勘查区块主要通过申请制或备案制,即按照“先申请、先获得”的原则,拥有煤层气勘查资质的单位均有可能获得煤层气勘查区块。截至2012年底,全国煤层气勘查区块的矿权人达十数家。但是,2007年以来,煤层气勘查区块登记工作基本上停止了,其间只有个别企业利用不同的历史机会获得过个别煤层气区块,加上“退出机制”和处理矿权重叠等因素,全国保有的煤层气勘查面积不断减少。

  页岩气招标经验为煤层气提供了最新借鉴。2011年第一轮页岩气勘查区块邀请招标、2012年第二轮页岩气勘查区块公开招标,为煤层气勘查区块获得提供了两种可借鉴的竞争方式。在呼吁新增煤层气区块的同时,行业内外已经开始围绕煤层气勘查区块获得方式展开了讨论。

  所以,招标可能是今年底或明年初新增煤层气勘查区块的首选方式。《93号文》没有沿用过去的煤层气备案制度,提出了全新的煤层气矿权获得机制,即“通过招投标等竞争方式,优先配置给有开发实力的煤层气和煤炭企业”。

  一体化扶持政策

  为加快煤层气(煤矿瓦斯)发展、改善煤矿生产安全状况,《93号文》提出了从矿权到勘探、开发、管输、利用、管理、融资到管理协调在内的一整套扶持政策。

  增设煤层气矿权面积。2007年以来,我国煤层气探矿权申请、办理工作一直停滞。截至2012年底,全国煤层气矿权面积约为5.20万平方千米,其中勘查面积5.07万平方千米、开采面积1353.99平方千米,难以支撑“十二五”300亿立方米产量或200亿立方米商品量目标。为加快煤层气(煤矿瓦斯)发展步伐,需要增加煤层气矿权数量、矿权面积。《93号文》明确提出“增设一批煤层气矿业权”,行业内外的呼声即将变成现实。

  扶持煤层气科技创新,加强创新平台建设。针对我国低阶煤、深部煤层气和构造煤层气勘探开发技术尚未取得实质性突破,难以满足大规模开发需要的实际情况,《93号文》提出“继续实施国家科技重大专项及有关科技计划”,“支持煤炭、煤层气企业建立瓦斯防治和煤层气勘探开发研究机构,增强自主研发和集成创新能力。鼓励具有技术、管理优势的企业和科研院校开展相关技术咨询和工程服务”。

  加强协调服务和组织领导。《93号文》在强调煤矿瓦斯防治部际领导小组的重要作用的基础上,重点提出了两项可操作的管理措施。一是严格目标考核。各重点产煤省级人民政府要通过签订目标责任书等有效方式,把年度瓦斯事故及死亡人数控制目标、煤层气(煤矿瓦斯)开发利用目标,落实到相关市县人民政府和煤炭、煤层气企业,并严格绩效考核”。为体现鼓励利用煤层气(煤矿瓦斯)的政策,《93号文》特别强调“有关部门要研究将煤层气开发利用量不计入能源消费总量控制指标,提高煤层气(煤矿瓦斯)利用率,促进节能减排”。二是加强督促落实。《93号文》明确要求“各级煤矿瓦斯防治协调领导机构要加强督促检查,定期通报有关情况”,并第一次明确提出“对在煤矿瓦斯防治和煤层气开发利用工作中做出突出贡献的单位及个人按照国家有关规定给予表彰奖励”。

  《93号文》已经对煤层气(煤矿瓦斯)行业产生了巨大的鼓舞,但它是一个原则性、方向性文件,体现的主要是政策性、框架性、规划性,要真正发挥推动作用,还需要相关部门、委员会和地方政府及主管部门,创造性地出台具体的财政、税收、价格、资源管理、科技等扶持政策。

  作者为中国民主建国会煤层气专家

  责任编辑:侯瑞宁

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