坚持问题导向破除体制机制障碍，石油石化行业在新一轮国企改革中继续做强、做优、做大。

　　2014年，被称为我国国有企业改革元年。

　　其实，相对于国有企业主动而谨慎、民营资本冷淡而观望、公众关注而质疑的2014年，2015年9月13日更值得被铭记。

　　就在这一天，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，为下一步国企改革正式“定调”。它关乎15万户国企、100多亿资产和3000多万名职工的命运。同时，因为国有企业在国民经济中的重要地位，国有企业改革不仅仅是一项经济改革。它牵一发而动全身，关系到社会主义基本经济制度和社会主义市场经济改革方向。

　　因为《指导意见》的意义重大，出台前后对它猜测与解读铺天盖地，不绝如缕。石油石化行业又应该怎么理解它?国有石油公司在这次改革中又有哪些问题急需解决……带着这些问题，本刊记者广泛邀请了国内相关部门与企业的专家进行了讨论。

     蹄疾步稳

　　中国石油石化：期盼多时的《关于深化国有企业改革的指导意见》终于出台。诸位觉得应该怎么评价这个意见?

　　陈少强：在改革力度上，本次国有企业改革可以说是恰如其分。我个人不赞成一些市场人士所说的本次改革是一种倒退，因为国家明确指出，国有企业改革的重要任务是使国有企业的市场主体地位真正独立，国有企业能够依法经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展。换言之，国有企业要有生有死，国有资本要能进能退。在发展方向方面，《指导意见》指出，对于那些不适合于国家战略布局和经济产业政策要求的国有企业要退出一批，对于核心竞争力不够的国有企业要重组一批，对于代表未来发展趋势的国有企业要创新发展一批。而对于看不太清和不太成熟的领域，本次改革方案将继续遵循摸着石头过河的指导思想，继续进行试点探索，以降低改革风险。

　　因此，本次改革标志着国有企业改革将步入深水区。可以预见，国有企业改革一旦取得成功，将为其他改革带来积极信号，也为中长期实现国家民族复兴梦想奠定物质基础。

　　张春晓：习近平总书记对改革用了四个字“蹄疾步稳”。这对我们国企改革的速度问题是一个很好的归纳。十八届三中全会有一个重要的观点，就是发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的引导作用。在这个时候，市场主导、政府引导两手协同推进。2003年到2013年，利用十年时间我们找到了和今天市场经济运行方式相结合的方案。就是我们今天的改革方案。从这个角度上说，这次《指导意见》是进步的。另外，这个改革方案非常实在。就像去年中央经济工作会议说的，国企改革要奔着问题去。我们不是什么都改，面面俱到的改，是今天需要改我们再改。

　　中国石油石化：在您看来，此次国有企业改革的目标、方向、内容与以往有什么不同?

　　高梁：《指导意见》确立了几条原则：坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持增强活力和强化监管相结合，坚持党对国有企业的领导，坚持积极稳妥统筹推进。在我看来，本次国有企业改革坚持了多年来改革的基本方向，在基本精神上与以往是一致的，即在坚持中国特色社会主义的改革方向和社会主义基本经济制度的前提下进行。此次提出的推进混合所有制经济改革，我认为是对历次所有制经济改革的综合性提法。它包括两个层次的意义：一是整个经济体制结构多元化，二是国有经济和非国有经济互相交叉和融合，显示了新阶段国有企业改革的特点。

　　陈少强：本次国有企业改革既是以前改革的延续，又带有创新和发展的元素。改革开放后不久，我国国有企业改革的初衷是为了使国有企业摆脱政府的计划控制，拓展国有企业的自主权，因而推动了“承包制”等一系列改革探索;20世纪90年代，国有企业经营困难，改革重点转向裁员和逐步建立社会保障体系;2003年至今，国有企业改革的目标是为了理顺所有者和经营者的关系，并建立了以国资委为代表的国有资产监督管理体制。

　　我认为，与以前的历次改革相比，本次改革的目标更为全面：以前改革的所有目标都在本次改革中得以体现，以前改革没有完成的任务都将在本次改革中逐步完成，包括推进国有企业的市场化改革，加强和完善党的领导，逐步建立现代企业制度，以及建立以管资本为主的国有资产监督管理体制;既希望提升经济效率，又希望同时促进社会稳定，并坚持和完善公有制的基本制度。

　　与以往国有企业改革的方案相比，本次改革的内容也较为全面，但具体内容有所差异，包括在分类的基础上推进国有企业改革。但这次分类与以前国资委分类的提法稍有出入。完善现代企业制度，但不是简单照搬国外公司制和董事会的做法，带有鲜明的中国特色。完善国有资产管理体制，但本次改革是希望通过以管资本为主带动国有资产监督管理机构职能的改善、授权经营体制的完善、国有资本配置的优化，以及经营性国有资产集中统一监管。

     石油企业分类不易

　　中国石油石化：分类推进国有企业改革是公认的一大亮点。您认为应将石油石化企业归于哪种类型?为什么?

　　陈少强：判断石油石化类国有企业是公益类还是商业类需要结合各国的发展阶段、历史传统和主流社会的价值判断。在许多发达国家，石油石化类企业大多纳入商业类，由民营资本或者国际商业巨头控制。但同时，这些石油企业与本国政府有着紧密的关系。政府通过国家机器，如法律，控制和管理着石油石化企业。即便如此，相关管网等基础设施工作在相当程度上由政府提供给公共服务。

　　我国的石油类企业有部分领域属于公益类，石油企业替政府承担着管网基础设施等基础工作，加之我国能源进口比例高，石油企业承担着部分公益性职责。同时，石油类企业也要参与国际竞争，很大一部分也是竞争类领域。石化类企业则更多分布在能源行业的中后段，能源加工和能源消费的比重很大，市场竞争的比重高，其企业属性可以大致定位竞争类国有企业。

　　高梁：在我看来，归入商业二类是比较合理的。另外，石油还具有很高的公益性，比如石油管网。我认为，油气管道绝对是公益性的，特别是将来可能作为一个公共设施对社会开放，履行社会责任，甚至油气开发本身也可以在相当程度上带有公益性。当然，最后的分类会是整个石油行业的全国标准，而不是各地标准不一。

　　中国石油石化：对石油企业说，做分类划分还是非常困难的?

　　张春晓：为什么说国有企业改革是一个比较困难的事情，因为真正落到改革实践是特别细微的事情。能够清晰地表述出这就是商业性的，或者是公益性的这个比较好说。但是如果企业是这两类交叉的，如石油行业既有公益性又有商业性，可以分成两类进行划分。

　　第一类就是在这个企业内部，做商业类和公益类两个划分。这种划分成本相对低一些，但是这种两者之间的管理就会出现互通有无，也不好。第二种方式就是把产业链条进行区分，属于商业类的产业链条拿出来，和其他同类的这种链条合并同类项，把合并的链条放在国有资本经营公司上去，公益类的链条也同样。这种是最好的，但是前期成本是最大的。我想分的时候还是两种类型都要做。

　　如果产业链为了切断而切断导致了价值空间的降低，那么宁可不做。要在价值不降的情况下，价值链斩断之后能够和其他的链条进行对接。这个时候最好还是试错，找试点。

     管资本带来更大空间

　　中国石油石化：深化国有企业改革使国有企业主管部门的定位向管资本方向转变。在您看来，国有资产监管机构的角色是否将有本质性变化?将要构建的国有资本投资公司和国有资本经营公司应该怎么定位?

　　高梁：这个问题要从两方面看。首先，《指导意见》中并没有说国资委不再是出资人代表，说明国资委定位并没有在本质上发生改变，只是在职能上从管企业为主向管资本为主转变。这就要求对监管机构和企业的关系要有一个明确的定位，不能错位也不能越位。其次，国有资产监管机构将转向委托专业持股机构运作国有资本。此次《指导意见》提出，将改组和组建国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。这意味着，对于某些适于并入资本投资和运营公司的企业，由资本投资和运营公司实现股权运作，国有股份也不是一定要占多数，有些公司还可以将资本进行出让换回资金来用于公司结构调整和优化。当然，这需要根据每个企业的具体情况实行。

　　张春晓：我们要改组、要构建的国有资本的投资公司和国有资本经营公司，相当于生产企业的企业、生产公司的公司。这个公司以市场的手段来梳理，在哪个产业链节点能够强化，在哪个产业链能够联系去提升价值空间，最后实现产业链和价值链的同步提升，形成一个新的公司的出现。国有资本投资公司是以市场化的手段选择国有资本的投向，对市场的敏锐性要非常强，主要起整合优化的作用。

　　中国石油石化：国资委角色的变化将对国有企业产生什么影响?

　　高梁：对国有企业来说，意味着有更大的空间把企业做强、做优、做大，根据《指导意见》规定的任务做好主业，提高资本运行和配置效率。

　　陈少强：企业国有资产的监督管理向管资本方向转变，对国有企业经营管理和运作提出了新的要求。为适应管资本的监管要求，国有企业可以考虑在以下方面开展新的探索。一是资本运营模式的创新，探索科学界定国有资本所有权和经营权的边界，通过多种市场化的资本运作方式，发挥国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台作用，推进国有资产的保值增值责任。二是国有资本配置方式的创新，通过优化国有资本布局结构，创新国有资本的市场化和公平化的配置模式，增强国有经济整体功能和效率。

　　张春晓：改制成国有资本投资公司使得国有企业选择市场的投向更方便、投资效率更高。所以当这两个公司一旦形成后，就相当于不仅是把国有资产的经营权和管理权放归了企业，而且把国有资本的经营权放归企业了。

　　那么经营国有资本，对于各级国资监管部门，拥有的是国有资本的监督和管理权。对企业而言，就会强化其市场经营能力。对监管部门而言，就会实现用市场的方式来实现资本及资本运行的监督。所以我们所说的政企分开、政资分开、所有权和经营权的分开，是要在运行当中分开。

     找准问题谨慎开刀

　　中国石油石化：此轮改革是以存在问题为导向，以发展混合所有制经济为牵引。您认为国有石油企业目前哪些问题比较突出、急需解决?它们在此次改革中应达到怎样的要求?

　　高梁：国有石油公司主要面临的问题是处理好公众对国有企业垄断的质疑。由于石油等化石能源是不可再生的稀缺要素，具有一定程度的自然垄断性，所以由国家对这种自然资源进行垄断性占有和开发是现今世界上大多数国家遵循的惯例。同时，能源行业还是国家命脉，是参与国际竞争的重要领域，对国家战略具有重要意义，所以还存在怎样把这种事关国计民生和国家安全的产业真正地、不折不扣地服务于全社会，将行业垄断利润用于全民利益的问题。

　　通过此次改革，一方面我们的石油国有企业能够力求效率最优，在资源开发上，特别是国际能源开发上能够更高效地完成国家赋予的战略任务。同时，又能满足国家的环境保护和保障能源安全等各方面的要求。另一方面，积极履行好国有企业的社会责任，塑造更好的企业形象，向社会主动宣传自己的成就，为百姓服务。如果能够做到这些，也就达到了国有企业改革的基本要求。

　　陈少强：我国能源类国有企业面临的问题是，在保障国家能源安全的前提下，如何提升能源企业市场主体地位，提高能源企业的效率。此次能源国有企业的改革目标应该是多维度的。从国家层面看，提升能源企业的国际竞争力和综合实力;从企业层面来看，在加强和完善党的领导和防止国有资产流失的同时，提高能源国有企业的内部治理能力和创新能力。

　　中国石油石化：能源领域的混合所有制经济改革有什么应该注意的问题?对石油石化企业来说，应该怎样积极配合做好“混改”?

　　高梁：《指导意见》中提出通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫;对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

　　在我看来，这是一个比较宽松的要求，即在国有企业市场主体地位还没有完全确立，一部分企业的现代企业制度还没有完全建立，公司治理结构仍存缺陷的情况下，国有企业可以根据《指导意见》的要求来对照一下自己的问题，确定应该在哪些方面做工作。没有说一定要加大“混改”，因此要根据企业实际情况对症下药。这就是说，石油业“混改”要想清楚需要改什么，是不是一定要把自己的市场让出去“混”。这是一个非常商业化的问题，要根据公司的实际运作和发展目标来考虑。

　　例如，上游开放一方面是能够吸引更多的社会力量来参与开发，发挥社会资本的作用。但另一方面要对油气资源的勘探和综合有效利用给予充分考虑。以往的实践表明，有些私人资本在该领域的资源利用和环境保护上做得不是太好。所以，要能引导社会资本按照严格的行业标准来运作，在发挥社会资本有利作用的同时也要注意控制可能产生的不利影响。

　　陈少强：能源领域的混合所有制经济改革应特别关注具有公益类的领域改革，如石油业的上游放开和管网分离是我国国有企业投资领域放开和推行混合所有制改革标志性举措，对深化我国公益类国有企业改革具有重要意义。国家要列出混合所有制投资的负面清单，把握能源领域能够开放和不能开放的范围。对于企业自身而言，要克服思想障碍，防止为了保持国有资产保值增值而对国有企业改革停滞不前。

　　石油石化企业国有资本对外开放的过程，也是向其他资本学习、借鉴和实现共赢的过程。国有资本和非国有资本的合作，并不必然互利共赢。为此，石油石化企业要继续发挥传统管理体制的优势，并借鉴其他资本形态在技术研发和创新、市场拓展、激励机制、内部控制、企业决策等方面的优势，借力发力，提质增效。

　　单联文：混合所有制经济的发展里混合的双方或者多方必须有共鸣点。国有企业要跟非公有制资本混合，但是如果对方不愿意跟你混怎么办?所以这里边就是必须有共鸣的一些点。怎么在把握好国有资产“不流失”尺度的基础上，找到这些共鸣的点，在现实操作当中不是容易的。

     理顺关系轻装上阵

　　中国石油石化：改革也是一种革命，会存在风险。此轮改革较之以往改革存在什么风险?

　　高梁：我不认为这一轮国有企业改革会带来多么大多么严重的问题。因为现在的改革不同于上世纪80、90年代了，那个时候是需要冲破计划经济体制的种种障碍。在那轮改革过程中，有些企业破产，有些工人下岗，改制成本相当高。而现在，我国已经建立了较为完善的社会保障体系，中央和地方财政有财力可以给予相应的保障和支持。对企业员工来说，“五险一金”等社会保障体系也会在其中发挥作用。

　　陈少强：此轮改革充分考虑了可能存在的风险。我认为，鉴于本次改革目标较为全面，改革的方向就既不能偏左，不能只关注公有制经济制度和社会主义的意识形态而停滞不前;又不能偏右，不能为提高经济效率而将国有企业和国有资产简单一卖了之。再加上国有企业规模庞大、户数众多和就业面广，国有企业改革将牵一发而动全身。决策层深知，本次国有企业改革的风险不容忽视，改革方向稍有偏差，将带来巨大损失。国有企业改革方向必须稳中求进，必须积极稳妥，必须全面统筹。

　　中国石油石化：具体到石油石化企业深化改革的主要阻碍和困难因素有哪些?国家应该怎样帮助企业克服困难，降低改革成本?

　　陈少强：我国石油石化企业改革面临的阻碍和困难因素主要表现为政府和企业的责任边界不清。按照一般的市场经济观点，政府和企业的边界是很清楚的，政府负责公共服务，企业负责竞争。但对于我国石油石化企业而言，过去为政府承担了大量的社会类事项，如管网，现在这些企业需要管网分离，管网的投资和折旧等资金需要弥补。因此，如何将企业和政府的责任边界划清的政策落地，如何理顺石油石化类国有资本投资运营体制机制，是关乎这些企业改革的大问题。

　　为了帮助石油石化企业加快改革进程，国家需要理顺国家出资人和企业的产权关系、理顺国有资本授权经营管理体制中各方的关系，需要承担本应由国家承担的社会历史成本，让国有企业轻装上阵。

　　单联文：国有企业改革不是就国企而改国企，而是牵一发而动全身的系统性改革，一环扣一环。这就要求在顶层设计时要注意给企业一定的灵活性，形成一种网状的改革，而不是点式的推动。

　　责任编辑：石杏茹

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