——专访发改委国家合作中心国际能源所执行所长白俊

　　2017年入冬以来爆发的“气荒”，将包括管网改革在内的一系列油气改革核心难题再次摆上了桌面。虽然指导性文件《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》已于2017年5月出台，标志着油气体制改革已经正式拉开帷幕，但改革将先从哪个环节推动至今还是未知数。

　　油气改革，时不我待。

　　有消息称，2018年上半年或将发布包括油气管道运营机制改革实施方案在内的一系列相关细则。这意味着相关改革将加速进入实操阶段。管网改革或将成为油气体制改革的“排头兵，试验田”。

　　管住中间很重要

　　中国石油石化：白所长，您好!我国油气改革的整体思路是“管住中间、放开两头”。为什么要“管住中间”?

　　白俊：所谓的“管住中间、放开两头”，即放开上游勘探开发和下游销售价格由市场形成，政府只对属于网络型自然垄断环节的管网输配价格进行监管。

　　当前我国油气中游输配环节高度集中在中国石油、中国石化和中国海油三大国有石油公司手中，分别占到85%、8%和5%。在这种形势下，可以说油气中游输配已经形成了一个自然垄断环节。

　　垄断性行业的服务质量往往难以令人满意，事实上，由自然垄断导致我国油气输配在互联互通、成本监审、第三方开放等方面长期存在难题。

　　三桶油国企身份带来的行政性垄断、各自为政的市场割据导致整个油气输配系统互联互通不足，影响统一高效的市场发育，也与上下游开放的要求不协调。而其上中下游产业链一体的布局，以及交叉补贴、输售不分又导致国家成本监审和定价困难，因此油气输配环节管不了也管不住。

　　垄断性经营、市场割据还导致向第三方开放困难，因此市场缺少竞争，以致运行成本偏高。虽然最近也有降价，但是在准许成本加合理收益的核定没有完全落实的情况下，降价的依据和合理性并不是完全无可挑剔的。运营成本的合理界限在哪里?这点还没有办法借助市场的力量来发现。

　　垄断性经营也导致民营资本很难投入在油气输配领域。投资不足就无法兴建更多的相关设施，导致输配设施供给不足。典型的表现是我国储气库建设不足，成为天然气发展的一大短板。而这个短板要补上，引入更多的资本很关键。

　　确定目标促改革

　　中国石油石化：根据您的分析“管住中间”非常重要。但怎么做才能“管住中间”?

　　白俊：“管住中间”有一个基本原则，就是《关于推进价格机制改革的若干意见》提出的“准许成本加合理收益”的定价办法，即在核定准许成本的基础上，通过监管管道运输企业的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定管道运输价格。说白了就是不能把什么成本都算进去，而且收益要合理，不能太高。这是我们整个油气改革要遵循的原则。

　　“中间”如何才能“管住”还取决于油气管网改革要实现的目标。

　　除了运行安全是任何条件下都必须满足的目标外，油气管网改革还有互联互通、公平开放、价格合理、设施充足、运行高效五个方面的目标。这些目标都能达到最好，但有时不能面面俱到。

　　要实现这些目标就需要做出相应的改变。

　　比如公平开放、互联互通，比较理想的模式是中游环节独立经营、输售分开，不受上下游企业控制，也跟上下游没什么直接的利益冲突。独立经营对于公平开放、互联互通来说是一个特别重要的要素。当然，也不是说一旦独立经营就能完全实现公平开放，监管还是需要的。

　　再比如要做到价格合理、设施充足、运行高效最好的办法是竞争性经营和多元化投资。多元化的投资主体会有不同的诉求，这样会更容易达到一种平衡。如果有多个主体进行一定程度上的竞争，油气输配领域才有可能具备更好的条件去实现这些目标。同时，监管也需要到位。

　　这些改变实现了，“中间”也就管住了。

　　中国石油石化：根据您的判断，比较理想的油气管网体制应该是什么样的?

　　白俊：比较理想的油气管网体制有两个核心因素：一是竞争，一是独立性。根据竞争和独立性的不同程度，可以设想出多种不同的组合模式。

　　譬如，由一家、几家或者多家管道公司身处于油气储输领域。这些公司可能完全独立经营，或者部分独立经营，还有可能法人分离、财务分离。不同情况的组合模式都有其优点，也可能有缺点;有容易操作的模式，也有阻力比较大的模式。

　　以长输管网举例说，其中一个模式是多家管道公司经营，只提供储输服务，不受上下游企业控制。这个模式的优点是公平、效率、价格等目标都能较好地实现。但在目前的市场格局下，我国要实现这种输配模式阻力会比较大。

　　再比如一个模式可以是一家管道公司经营，只提供储输服务，不受上下游企业控制。这个模式下可能公平和互联互通问题能够很好解决，重复建设可能也少，但垄断的弊端就难以根除。

　　再比如一个模式是上游企业分别成立管道公司，自己控股，只提供储输服务。这个模式下推行的阻力小，但公平开放和互联互通问题可能难以改观。

　　依此类推，没有完美的模式。选择哪种模式取决于要达到什么样的目标、有多大决心、有哪些赞成因素和不赞成因素。但是有时候目标是多重的，在不能面面俱到的情况下，只能有所取舍。在我个人看来，多家管道公司模式利大于弊。

　　多家管道公司好不好?

　　中国石油石化：如果多家管道公司经营储输业务，是否将导致油气管道重复建设?

　　白俊：关于重复建设，一般都认为重复建设不好。但是，重复建设和过剩对任何行业来说都是有价值的，有其存在的必要性。

　　就规划而言，想让规划做得分毫不差，完全没有重复建设、没有一点过剩，是不现实的。而且没有重复建设和过剩就没有市场经济。试想，如果某一种产品和服务，大家都只能用一个品牌的，没有其他品牌可以选择，这样的情况还是市场经济吗?

　　就油气管道建设而言，业内有人担心竞争会造成一个管道路由出现多条管道重复建设的情况。实际上，管线的走向通过计划或者通过垄断性经营也是控制不了的。有的地方有可能一家公司已经有三条管线了，但因供需条件的变化，有可能还需要再建设几条管线。

　　油气输配管道会不会出现过剩性的重复建设，或者说建了没有需要的管道?这种情况其实不太可能出现，或者说出现的概率很小。因为建设任何一条管道都不是无中生有要建的，一定是事先发现有需求了才建。这跟油气接收站的商业开发是同样的道理，一定是上游有资源、下游有买家，中间才能建接收站。一条管道一定要先有基础用户，保证其70%~80%的输配能力已经认购出去之后才能建设。这是市场经济条件下管道建设的基本逻辑，也就是说管道建设有其自控性。

　　中国石油石化：多家管道公司经营储输业务，又会不会失去规模效应呢?

　　白俊：一般来说在特定的环境下规模大有好处。如果把它切割成很多小块可能就失去了规模效应，从而造成成本很高、效率很低。从规模效应来说，自然垄断有存在的必要性。但实际上理解规模效应这个概念是有前提条件的，而且是有时间和空间的概念。

　　从时间上来说，随着技术进步，原来的管线业务范围可能会被突破。比如，原来的快递只送包裹，现在的快递服务范围扩大了，还送外卖等。随着业务的突破，原来的经营者无法满足业务需求，必然需要加入新的力量。

　　从空间上来说，全国管道独家经营还是多家经营，其他国家也存在多种模式。比如俄罗斯天然气管网始终由政府统一管理，国家干预性极强。至今，俄罗斯政府仍坚持，建立统一供气管网系统是发展天然气工业的基础，也是合理调配能源、提高供气可靠性和安全性的重要保证，是符合俄罗斯国情的选择。但与之相反的是，美国经营油气管道的公司很多。

　　我们要区分自然垄断和行政垄断的概念，不要提到油气管道就想到必须独家垄断经营，实际上并不是这样的。

　　改革要点还很多

　　中国石油石化：近年来将LNG接收站与储气库放开的话题讨论得很多。您是怎么看的?

　　白俊：LNG接收站和储气库属于油气领域中游环节还是上游环节，虽然还没有定论，但要实现2020年天然气在一次能源消费中占比10%这一重要目标，提高天然气供应和消费增量，放开LNG接收站是有效措施。

　　从我国整个经济社会发展、环境改善和能源转型的角度看，将来可能还需要进口更多LNG，而且进口LNG比进口管道气可能更安全。因此，仅靠现在的强制放开LNG接收站还不够，应该建更多的LNG接收设施。而且适当竞争可能是LNG接收站放开的有效促进方式。

　　地下储气库在调峰和保障供气安全方面具有不可替代的作用和明显的优势，因而越来越受到许多国家的重视。就国际上储气库发展趋势看，欧美国家正在不断加大储气库的建设力度，增大储气量。除了常规的调峰应急需要外，已经开始研究建立天然气的战略储备课题。但我国的储气能力严重不足。

　　我国现有的储气能力大概仅占消费量的3.1%，远低于世界10%的平均水平。我国基本上冬季是用气高峰，夏季是低谷。国际天然气卖家都清楚，中国没多少储气能力，冬季需求上来了只能临时买买买，冬季用气价格肯定要上涨。如果能多存一点气，就不会那么被动。2017年底发生的“气荒”再次暴露出了我国储气能力的不足。

　　要增强我国的储气能力，必然要建更多的储气库。一方面储气库建设选址非常重要，不是哪儿都能建的。怎么把已有的枯竭油气藏充分利用起来是一个很重要的课题。另一方面，现有的储气库服务虽然已经放开，未来可能还需要一些支持性政策和措施来激励储气库的建设。

　　中国石油石化：省网与城市燃气是油气输配环节的组成部分。这部分应该怎么推进改革?

　　白俊：长输、省网和城市燃气管网的协调和配合是油气管网改革的一个重要方面。

　　《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》提出，将明确分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开，完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。如果干线管道和省网做到了管输分离，城市燃气要不要做到?我觉得也要往这个方面做准备。

　　城市燃气销售业务和管输配气业务分开，分成两部分业务。配气同样按照改革原则，准许成本加合理收益，销售分离运行，逐步消化交叉补贴问题，保证燃气经营企业的合理综合收益。在特许经营权到期后完全按照新模式运行。

　　整个油气管网改革还有很多具体细致的问题，操作层面的问题非常复杂，有的也不那么容易解决。但是在大方向和大目标已经完全确定的情况下，我们一定要往这个方向走。可能中间会有一些起伏和波折，有的进展会比较慢，都不要紧。我对改革还是充满信心的。