《资源税法》将对油气行业产生积极的引导作用，但仍有待完善之处。

 

 

○ 文/本刊记者 于 洋

　　8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《中华人民共和国资源税法》(以下简称《资源税法》)。这部新制定的法律将于2020年9月1日起施行。1993年12月国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》(以下简称《暂行条例》)同时废止。

　　由“暂行条例”上升到“法”的高度，我国的资源税管理有了哪些变化?对油气行业又将产生怎样的影响?带着这些问题，本刊记者特邀相关专家进行深入解答。

　　给油气企业减负

　　中国石油石化：各位专家好!请问新出台的《资源税法》有什么特点?

　　卜祥来：《资源税法》简并了征收期限，有利于减轻办税负担。《暂行条例》规定的纳税期限是1日、3日、5日、10日、15日或者1个月。具体期限还要由主管税务机关根据实际情况核定，与大多数税种的申报期限不统一、不衔接。《资源税法》规定由纳税人选择按月或按季申报缴纳，并将申报期限由10日内改为15日内，与其他税种保持一致。这将明显降低纳税人的申报频次，切实减轻办税负担。

　　《资源税法》规范了税目税率，有利于简化纳税申报。《资源税法》以正列举的方式统一规范了税目，分类确定了税率，为简化纳税申报提供了制度基础。税务部门将据此优化纳税申报表，提高征管信息化水平，为纳税人提供更加便捷高效的申报服务。

　　《资源税法》强化了部门协同，有利于维护纳税人权益。资源税征管工作专业性、技术性强，特别是对减免税情形的认定，需要有关部门的配合协助。例如，税法规定对衰竭期矿山开采的矿产品减征30%资源税，授权各省对低品位矿减免资源税，落实该政策的前提条件就是衰竭期矿山和低品位矿的认定。《资源税法》明确规定，税务机关与自然资源等相关部门应当建立工作配合机制。良好的部门协作，有利于减少征纳争议，维护纳税人合法权益。

　　中国石油石化：仅就油气行业来说，《资源税法》有怎样的意义?

　　钟勇：我国面临着国内油气产量难以满足经济发展需要，供需矛盾日益突出的问题。近年来，随着勘探开发程度不断深入，东部各主要油气田相继进入高含水期，老油井自然递减率逐年提升，外围边际油田、稠油和高凝油产量比重逐年增加。“十二五”期间，以低渗、超低渗储量为主的低品位、低丰度油气储量占我国新增探明油气储量的90%以上，原油单位生产成本明显上升。

　　油气勘探开发难度不断加大、成本不断上升的同时，受2014年下半年以来国际油价暴跌并持续处于低位的影响，油气企业油气生产收入和盈利水平明显下降。以中国石化的油气业务为例。当油价处于40~50美元/桶的低位时，税费仍占成本的1/5左右，降低了油气生产的经济边界。目前，我国陆上油田单位完全成本已超过50美元/桶。石油企业兼顾稳产和效益面临较大挑战。

　　《资源税法》不仅在程序上便利了油气企业缴纳资源税，对勘探开发成本较高的油气资源进行资源税减征，可以降低企业生产成本，刺激企业生产积极性。

　　有差别引导促进

　　中国石油石化：《资源税法》如何规定油气资源税免征和减征情形?

　　钟勇：不同于《暂行条例》只是对“开采原油过程中用于加热、修井的原油”免征资源税，《资源税法》将免征范围扩大到“开采原油以及在油田范围内运输原油过程中用于加热的原油、天然气”。

　　《资源税法》列举了四个可以减征资源税的情形，其中三个是属于油气行业的，分别是：从低丰度油气田开采的原油、天然气，减征20%资源税;高含硫天然气、三次采油和从深水油气田开采的原油、天然气，减征30%资源税;稠油、高凝油减征40%资源税。对低丰度油气田、高含硫天然气、三次采油、稠油、高凝油的含义也有比较明确的界定，便于相关利益方进行识别。

　　王甲山：资源税设计之初是为了调节劣质资源和优质资源之间的单位级差收入，计税依据是以应税产品的销售或自用数量为标准，税额的高低与资源的储量和回采率等指标无关。同一油气田只规定一个固定税额，不考虑不同区块的地质条件及地质状况、资源开采的难易程度等因素，开采外围边际油田及稠油、高凝油区块的资源税税额明显提高，不利于调动油气企业有效开发类似区块的积极性。

　　值得注意的是，边际油田、稠油和高凝油开发后一旦关闭，地下储存的剩余资源等于报废，如果再投入开采代价巨大。所以从税费方面鼓励稠油、高凝油和边际油田持续有效开采，不仅是油气企业增加油气产量和经济效益的需要，也是合理开发和充分利用油气资源，避免造成开采浪费的需要。

　　稠油、高凝油开采的技术难题多、工艺要求高、资金投入大。为了充分开发和利用各种石油资源，应该考虑对一些难以开采的油藏采取相应税费优惠政策，以利于提高石油资源的利用程度。这一点在一些发达国家已有很好体现。《资源税法》考虑到油藏类型、开采工艺技术和成本差别来制定相应的税费优惠政策，是资源税征收管理的一大进步。

　　中国石油石化：非常规油气，特别是页岩气是我国油气增储上产的重要资源。这方面《资源税法》有没有利好?

　　冯保国：《资源税法》规定的页岩气资源税税率为6%，并没有降低。虽然2018年，财政部、税务总局联合印发的《关于对页岩气减征资源税的通知》规定，从2018年4月1日起至2021年3月31日，对页岩气资源税减征30%，但对生产企业来说，这个程度的减税政策仍不足以减轻页岩气勘探开发初期高昂的投入带来的压力。

　　2012年开始，国家财政开始对页岩气施行补贴政策。2012~2015年的补贴标准为0.4元/立方米。“十三五”期间，补贴标准有所下降。2016~2018年的补贴标准为0.3元/立方米，2019~2020年的补贴标准为0.2元/立方米。随着补贴的降低，减征资源税起到的促进作用将被抵消。《资源税法》明年正式实施时，应与现行的非常规天然气开发补贴政策和资源税减征政策进行衔接。

　　钟勇：近几年我国页岩气产量上升较快，国家的政策支持无疑起到了非常重要的作用。美国在20世纪80年代就出台了对页岩气开发的支持政策。当时，美国页岩气生产企业有30%的利润来自政府的支持。除了资源税外，页岩气勘探开发还有企业所得税、增值税等诸多税费。中国石化、中国石油已经获得稳定页岩气产量，但新兴油气企业在页岩气勘探开发方面的投入都还没见到回报。多种税费的存在，让企业对页岩气发展的预期不好、信心不强。

　　优化与外资的合作

　　中国石油石化：根据各位的观察，对油气行业来说，《资源税法》还有什么值得特别关注之处?

　　冯保国：《资源税法》从立法层面明确了中外合作开采陆上、海上石油资源的企业应依法缴纳资源税。同时沿用2011颁布的《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例〉》所做的决定，即2011年11月1日前已依法订立中外合作开采陆上、海上石油资源合同的，在该合同有效期内，继续依照国家有关规定缴纳矿区使用费，不缴纳资源税;合同期满后，依法缴纳资源税。

　　中国石油石化：这种明确有什么意义?

　　王甲山：根据《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》等相关政策，一直以来我国对开采海洋石油资源和中外合作开采陆上石油资源按年度总产量征收矿区使用费，实行超额累进费率，以实物征收，且规定了一定产量的免征额。而其他油气田企业则征收资源税，实行定额税率，只对原油开采过程中用于加热、修井的原油免税。由于税费种类不同，造成了资源税税率与矿区使用费费率难以衔接，导致国内两种油气生产企业在缴纳资源税费方面不平衡。《资源税法》明确中外合作开采陆上、海上石油资源的企业应依法缴纳资源税后，这种不平衡将被改变。

　　冯保国：这一规定实际上统一了在中国境内从事石油和天然气开采业务企业的法定义务，为各类企业经营和开展竞争创造了公平、稳定的税收环境。

　　《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》取消了此前“石油、天然气(含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资和合作”的要求。从2019年7月30日起，外国投资者原则上可以在中国持有上游石油和天然气区块100%的权益。随着开放措施不断出台和推进，未来，中外合作勘探开发以及外资独立勘探开发都将更为常见，很有必要从法律层面改变原来按勘探开发主体适用不同征收方式，进行统一的资源税征收，为企业公平竞争创造良好环境。这将有利于优化外资与中方在上游勘探开发方面的合作，吸引多元主体进入上游市场，提高国内油气资源的勘探开发和供应能力。

　　钟勇：按照“合同期满后，依法缴纳资源税”的规定，随着缴纳矿区使用费的企业签订的合同陆续到期，以及近年来费改税的趋势，可以合理预见矿区使用费即将退出历史舞台。

　　期待更完美的资源税法

　　中国石油石化：《资源税法》体现了多方面的进步。在各位看来，是否还有需要完善的地方?

　　冯保国：按照《资源税法》的规定，石油和天然气资源税采取从价计征的方式，这实际上没有反映油气行业产量自然递减的生产规律。油气田开发具有阶段性，每个油气田生产都要经历投产时产量较高，之后产量自然递减，再往后需要加大投入采取措施才能抑制递减使产量保持稳定。开采阶段不同，生产成本差异很大，越往开采的后期，实现稳产或抑制产量递减的投入越大、成本越高。

　　世界上的主要产油国针对石油开发不同阶段采取不同的税收政策，分别确定与各发展阶段相适应的税率及减税、免税等优惠政策。通常的做法是，按照油气田的累计产量实行税率递减的征收方式。比如，在油气田投产的初期资源税税率较高，当达到某个累计产量阀值后相应调低税率，以此类推，逐渐降低税率，直至税率为零。这样做的目的在于保证油气生产的相对稳定性，合理开发油气资源，保证油气田企业正常的生产利润以保持对勘探开发业务的稳定投入，调动企业积极性。因此，按照目前的从价计征方式会导致油气田企业在油气田开发的后期面临较大困难和成本效益压力，可能对油气资源的充分开发利用产生不利影响。

　　范必：很有必要推进矿产资源国家权益金制度改革。权益金是资源所有者权益分成，可以在开发者毛利润中定率收取，也可以在矿业权竞争性出让时通过对权益金率进行报价产生。从长远看，权益金应取代原有的资源税、资源补偿费和特别收益金。在目前油价低位徘徊、国内油气生产成本过高的情况下，可适当保留资源税进行过渡。

　　此外，还需要理顺中央与地方的财权分配关系。按照实际管辖权限和经济功能，矿业权使用费、资源税、价款、权益金等税费，国家可与地方进行适当形式的分成。

　　责任编辑：陆晓如

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