我国近年来的油气勘探实践表明，矿权区块管理工作中有若干值得重视的问题。

 

　　油气工业的源头是向国家主管部门申请取得矿产资源的勘探开发权继而开展相应工作。该项工作对油气工业的持续发展有重要意义。良好的区块管理制度是油气发展的必要保障。

　　本世纪以来，随着改革的深入，出台了一系列矿权管理的法规，取得重大成绩，但也出现了若干问题，需要我们对此进行认真地分析和总结。特别是对照习总书记一系列生态、国家能源资源安全保障等重要指示，更凸显出目前油气矿权管理与国家要求存在不够适应、对发挥各方面积极性、促进勘探开发引导作用不足的问题。

　　油气勘探开发的区块管理制度

　　在任何国家要进行油气勘探开发必须首先获得所涉土地、资源的使用权并获得相关管理部门对其作业的认可。这就要向国家管理部门申请矿权区块并为此缴纳一定费用、承担规定的义务。综合包括我国在内的各国情况，这种区块的管理制度，主要包括以下内容。(1)明确的区块使用时间和空间范围(其范围的各个拐点有明确的经纬度坐标)。在这个时空范围内，其他单位不得并行实施实质性的勘探开发作业。(2)区块使用者需交纳一定的使用费并承诺最低的勘探开发工作量。(3)按规定定期报告工作进展和下一阶段工作计划(包括延续合同工作期限时对该区块面积的缩小)。(4)在工作结束后规定的时间内，按规定的内容向国家管理部门提供工作中获得的地质资料(有时要包括重点钻井的一半岩心)。这些资料将成为后续的地质研究和资源勘探开发工作的良好基础，成为全民的财富。区块管理制度既体现了国家对土地和自然资源的所有权，也保障了投资者利益、维护了勘探开发秩序。

　　在改革开放中逐步完善

　　建国初期在计划经济的指导下，我国的石油勘探开发由石油工业部具体执行。当时地质部的石油部门只负责前期的普查性的盆地和区域评价任务。因而双方不需要明确的区块划定，当时有人戏称“祖国大地任我走”。改革开放后地质部门进入油气田的勘探开发，进而出现了若干国有企业也向油气勘探开发延伸的情况，并出现了外资介入的问题，于是仿照各国贯例提出了区块登记划分的要求，逐渐形成了区块登记的法规体系。

　　最初的具体做法是：谁先进行了地质勘探工作并在钻井中获得达到“工业油气流下限”的发现，就可率先向主管部门(当时是能源部)提出登记要求、取得相应的区块。对区块的大小并无明确的限制要求。该项工作发展的结果是：到上世纪末期当时的各大国家石油公司不断努力抢占“地盘”，对有油气远景的区域几乎进行了全覆盖的登记;但许多区块却长期未能投入足够的勘探工作量、未能及时实现油气田的发现和开发。

　　即使是地方国营的延长石油公司也因勘探开发涉及到其他公司早已“占领”的区块而发生了尖锐的矛盾，只能在国家相关部门的干预协调下达成某种妥协性的解决。当时未被登记占有的“空白区”大都是含油气远景评价很差或者是无油气远景的地区。因而可以说中国实际可供油气勘探的区块几乎被完全垄断。由于众所周知的原因，各大国家石油公司实际上不愿意退出任何已被其占有的勘探开发区块。有关勘探开发区块必须在一定的时间后，缩减或退出的规定没能得到充分的施行，区块的“占领”也相对固化了。久而久之，上面提到的有关区块管理的规定和必须执行的义务，也越来越难以完全执行。

　　面对这种困难的情况，油气勘探开发体制的改革开放仍然在努力地逐步进行，颁布了一系列的法规文件。这之中主要针对勘探开发区块管理带有汇总性、代表性的法规有两个：2017年5月中共中央国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，2019年12月自然资源部印发的《关于推进矿产资源管理若干事项的意见(试行)》(简称为“7号文”)。这一系列法规的颁布和初步执行推动了油气勘探开发的进展。

　　从矿权管理角度上，笔者认为特别需要指出以下两点。首先，确立了煤层气、页岩气为新的矿种，对其进行了独立的区块登记并比较严格地执行了有关管理制度。这就绕开现有区块的束缚，使其尽快开拓出新的局面。但是，同样是非常规油气的页岩油和致密(砂岩)油、气未列入新矿种，不仅其储量产量混计入常规油气中而难以获得准确的数椐，甚至使名称术语出现混乱，如可与页岩气共/伴生的页岩油在许多场合被仿照美国称为致密油，使人难与致密砂岩油相区分。这给统计、研究工作带来许多困难。

　　其次，采用多种方式要求各公司逐年退出一些区块或缩小某些区块的面积，据初步统计全国陆域已退出超过200多万平方公里的矿权面积，为打破矿权区块的固化作出积极的贡献。但也应指出，这些被迫退出的区块多是经过再三筛选认为近中期无法获得有经济价值突破的地区。但就在这些区块中，矿权主管部门仍挑出一些相对较好者(虽然数量很少且面积也不大)并准备好相应的资料包，参与面对所有合格投资者的油气矿权区矿公开招标，开始实施市场化的经营管理。从现在已颁布的法律法规上看，在油气勘探开发新区块的取得和经营已经实现了完全的开放。由行政部门掌控的审批式管理方式被抛弃。国家石油公司与其他多种形式企业(包括非油国家石油公司、独资和合资的民企和外企)，可以在平等的地位上进行竞争以取得区块的勘探开发和经营权。石油工业体系源头的对内对外全面开放为实现了整个系统的市场化改革开拓了道路、迎来新的局面。

　　存在的若干问题

　　勘探开发区块登记管理工作的目的在于保障勘探开发有序进行，促进资源充分利用、实现以国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进。在复杂多变的国内外环境下，加大油气供应“压舱石”的分量使国家安全更有保障。

　　我国近年来的油气勘探实践表明，矿权区块管理工作中有若干值得重视的问题：被认为有远景且较易勘探开发的地区基本被全覆盖的情况下，矿权退出执行困难对现在进行的区块招标带来负面影响;有关法规所要求的勘探开发中所产生的地质资料上交未能得到充分实施，公平利用困难;按现在划分的矿种分别占有的区块与资源综合勘探开发间的矛盾;为占有矿权所应交付费用难以足额收取及合理使用。

　　可供招标的区块数量太少，难度甚大，对区块流动和资源开发的促进作用不大

　　回顾各种有关区块退出的法规、考察与此有关的实践可以看出：能够使区块的持有者被强制退出的规定相当模糊和存在漏洞，执行也不够到位。如：有关规定中曾多次申明在勘探区块延长登记和超过规定时限仍未能提高勘探等级等情况时，须强制性地缩减区块面积;未完成登记区块所限定的最低工作量时给予行政处罚、罚款以致吊销该区块勘查许可证。这些规定未能充分执行，致使有一定远景的区块几乎全被占有的情况相对固定化。不言而喻，即使退出的极少数几个区块，勘探条件和油气远景都甚差，往往是这些实力很强的公司久啃不动的“硬骨头”。在近几年实施的区块招标中新中标这类区块的公司往往勘探实力并不强，所能掌握的地质资料又很不充分、且合同规定的施工时间却又较短(现已有所延长)，因而难以取得实质性进展。致使投资不能收回，严重地挫伤了这类公司进一步投入油气勘探的积极性。有的终止了进一步工作、退出了已中标的勘探权，致使2018年初在新疆仅有5个区块的一轮招标中，就出现2个区块无人竞标而流标。类似的情况也出现在对外资的招标中。

　　从非常规油气的勘探开发看，各类中小公司对区块招标的响应比较热烈。这在煤层气和页岩气的开发勘探中表现得比较明显。但近年来煤层气的勘探开发进展较为缓慢。国家石油公司和专业媒层气公司以及若干投入煤层气开的煤炭公司都共同面对着开发效益不理想、投资不足的实际困难。虽然对煤层气采取了将审批管理权下放到省级的优惠措施，新区块的登记工作仍然进展不大。页岩气是国内各界给予较高期望的非常规油气(新)矿种。中石油和中石化两大公司在评价比较高的四川盆地东南部首先实施了大面积连片的区块登记。一批中小公司在四川盆地外页岩气的招标中曾表现甚为踊跃。其中，少数公司获得了初产量较高的页岩气流，但其自然递减相当大，区域保存条件不好使其难以获得有经济开采价值的探明储量。这些区块的页岩气勘探工作目前已陷入停滞状态。

　　按照现在已颁布的有关法规，对外资(独资或合资)投入我国的油气勘探开发已无实质性的限制,但面对上述情况其对我国进行的勘探区块的招标依然表现得相当冷淡。

　　目前，国家石油公司以外的中外投资者似乎认为仍然存在着难以进入油气勘探开发的“玻璃门”。与实际要求相对照，油气勘探开发区块招标管理工作在促进矿权区块有进有出的流动并广泛吸引多种来源的投资等方面发挥的作用有限，似乎没有起到期望中的对油气工业上游发展的巨大促进作用。看来，要实现有关矿权法规所要求的“油气上游环节以国有石油公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开发体系”的目标，尚需付出很大的努力。

　　区块出让收益金的收取和使用

　　区块的登记和管理工作为勘探开发实施者提供了法律保障，为资源的合理开发有效利用建立了良好的秩序。同时也要求勘探开发者履行一定的义务。首先要求为区块的投标、中标、持有交纳一定的费用。这对资源所有者(政府)往往是一笔不菲的现金收入。前面提到的“7号文”提出“探索以油气出让收益市场基准价确定的价格作为油气探矿权竞争出让起始价”的意见。这一基准价的具体规定大致与美国公有矿权出让的征收水平相当。

　　与许多油气资源国相比，这一基准价并不算高。从近两年所表现的价格走势看，即使在新冠病毒疫情危险解除后，国际油价的年均值水平也多处在中等偏低的态势中。与此相应，若以40~55美元/桶计，陆域和海域的基准价分别为平均每平方公里5000元和3000元。在竞争中为了中标，投标者的出价往往要高于基准价。改革方案实施后，增量矿权按照竞争后确定的价格缴纳出让收益、存量矿权应补交出让收益。为此，要取得一个1万平方公里左右的油气区块将交纳探矿权出让收益1亿元左右。

　　中石油已有的探矿权采矿权面积，即使按延续登记后减退25%计算，未来5年内仍需交纳42亿元左右的存量出让收益金。目前低油价背景下我国各油气公司经营和发展上已经遇到巨大困难，取得区块的这个出价还是比较高的。考虑到这种实际情况并参考我国类似税费的收入使用先例，可将已经收到区块出让收益的大部分投入拟设立的专用基金(下述)，对我国的中小石油企业、对勘探开发比较困难的区块分别不同矿种给予适当的“反哺”。

　　强化勘探开发中所产生的地质资料、数据的上交和方便利用

　　油气勘探和其后开发中的提高资源利用效率的工作是向地下未知领域的不断探索。在这个过程中区块本身及周围乃至类似地区地质资料的研究就是一个重要的认识途径和工作基础。在任何国家地质和资源的研究中，都非常注意地质资料和数据的收集、保管、利用。为此，要求所有研究项目、地质勘探、资源开发工作都必须向国家提交其成果、资料和数据，许多国家甚至具体要求其主要钻井的岩芯必须劈一半作为“实物资料”上交给国家有关管理部门。同时对这些资料的保管和使用也有完善的规定，允许有关的研究部门和勘探开发者仅交纳不多的使用费就可平等地利用。

　　我国从区块管理工作一开始就提出了资料上交管理的要求并在以后的法规中不断补充。但应该看到在具体的执行过程中，却出现了很多问题。许多单位没有认真执行规定，有关资料未能及时、充分上交的现象越来越严重。同时已上交资料的管理和开放使用工作也进行得很迟缓，致使资料的方便、充分利用出现困难。这对全国的地质研究和今后的勘探开发产生了严重的负面影响。特别是目前信息化和数字化已成为科学研究和管理工作中的必备条件，上述现象所带来的负面影响就显得特别突出。为迎接即将到来的数字化经济和智能油田时代的需要，应未雨绸缪对与此有关的资料汇总上交工作，做出适合新时代的规定。

　　笔者认为，上述问题的出现也与资料汇交的规定不够明确及其服务措施不充分有关。

　　显然，应对地质资料上交提出更具体的要求并规定相应的惩奖措施。对上交资料的范围也应有相应的限定，以求能充分反映地质和油气的基本情况但又不损害其商业秘密。此外还应考虑到接收部门的服务能力。这也要求资料管理部门当扩充资料的保存和使用的设施，使其实现更为安全、便捷的服务。总之需要在资料上交和服务两方面，对法规做出相应的补充完善。

　　解决按矿种划分区块与资源综合勘探开发的矛盾

　　我国的资源勘探开发工作一开始就主要是按矿种划分并占有区块，这使业内一直强调的共生/伴生资源的综合勘探开发遇到了困难。在某些保密性特殊性较强的矿种上(如油气和铀矿)表现更加突出。在专业性和经费使用定向性的限制下，以单独矿种名义登记的区块很难开展共生/伴生资源的综合勘探、综合开发和综合利用。有关矿种也不能进入已被其他矿种占有的区块进入进行工作(沉积型铀矿的勘探工作难以进入已被油气公司占领的区块，就是一例)。加上资料汇交和使用方面的问题使后续的和其他矿种的工作很难获得已取得的地质资料和认识成果，致使出现大量低水平重复性工作，使研究和认识难以深入。

　　在不同类型的油气矿种间也存在着类似情况。为了能寻求页岩气的尽快突破，矿产管理部门提出将页岩气也列为单独矿种进行区块登记。一方面要求国有石油公司在其现有区块内，增列页岩气勘查面积11×104km2并要求最低投入勘查经费3×104元/km2·a，另一方面另划出若干新的页岩气勘探区块，供有资格的勘探者投标。实践证明，这种做法虽然有利于页岩气迅速得以突破，但也带来概念的混乱和管理的困难。如同样属于非常规油气、也存在于页岩层系内并往往和页岩气共/伴生的页岩油却未能列为单独矿种，其储量产量的计算只能与常规油、致密(砂岩)油混在一起，从而给统计、研究工作带来不少困难。在煤层气勘探开发的进展遇到相当大困难的情况下，国内外许多人开始注意到在煤系地层内同样来源于煤层的天然气也可以存在于砂岩、灰岩和页岩内，对他们的综合勘探开发显然有利于资源的探明和利用。这也会碰到矿权区块的划分和使用问题。

　　在勘探开发实践中出现的种种情况昭示我们应该从勘探区块登记开始重视资源的综合利用。这需要我们做开拓性的探索并在今后的勘探开发区块登记中予以体现。

　　责任编辑：石杏茹

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