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中菲油气共同开发绕不过的关卡
2023年02月22日 18:42   来源于:中国石油石化   作者:余文全   打印字号
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  在哪儿开发、如何开发和利益共享是中菲油气资源实现共同开发的基本难题。

 

  1月5日,中菲两国发表联合声明尽早重启海上油气开发磋商。联合声明指出,在油气合作领域,双方同意牢记2018年签署的《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发合作的谅解备忘录》精神,在已有成果基础上,尽早重启海上油气开发磋商,造福两国及两国人民。以中菲落实争议海域油气共同勘探开发合作为先导,可以带动中菲南海全方位的海上合作,引领南海形势由大国地缘政治竞争回归到南海争议当事国对话、合作的正确轨道。

  共同开发是中国积极提倡并推动的为解决南海部分岛礁、海域的领土所有权、管辖权争议而选择的临时措施。其中,中菲在礼乐滩的共同开发合作最引人注目。从中菲并不顺利的共同开发历程发现,共同开发争议区域的油气资源,是一个兼具经济、政治属性而非纯商业属性的合作行为。划定作业区域、管理共同开发、协商利益分配是共同开发面临的三个基本难题,而与之直接相关的议题分别是:领土所有权、管辖权、经济利益。在共同开发中,虽然经济利益赋予了中菲合作的物质基础,但领土所有权、管辖权矛盾却从根本上制约着共同开发的推进。三个基本难题相互独立却统一于共同开发之中,共同构成了共同开发的行为逻辑。

  “蜻蜓点水”式合作

  回顾中菲南海共同开发的历程,可谓是“蜻蜓点水”式合作。共同开发是两个及以上的国家在主张重叠的区域,为联合勘探或开发油气资源而达成的临时性政府间安排。这为领土争端国在彻底解决领土争议前进行划界问题谈判,创造了友好对话的氛围。2017年7月,在中菲外长谈及南海共同开发时,菲律宾外长艾伦·彼得·卡耶塔诺表示,早在1986年,邓小平和时任菲律宾副总统萨尔瓦多·劳雷尔就已对中菲南海共同开发做出了决定。但31年过去了,中菲仍未取得突破性进展,也未迈出实质性步伐。从邓小平提出“主权属我,搁置争议,共同开发”至今,中菲已经有两次不成功的共同开发经历,目前正在努力推动第三次合作。

  半途而废的勘探前研究合作。2004年9月,中国海洋石油总公司(CNOOC)与菲律宾国家石油公司(PNOC)在北京签署《联合海洋勘探谅解备忘录》。此项协议旨在研究中菲都宣称拥有主权的南海地区的石油潜力,是纯粹的收集、处理、分析地震数据工作,是勘探前的研究,不是钻探或开发。2005年3月,越南油气总公司加入合作,中、菲、越签署《在南海协议区三方联合海洋地震工作协议》。三方表示,协议表达了三方共同研究南海潜在石油资源的意愿,是勘探前的准备工作。《三方协议》合作期三年。2008年3月,菲方表示《三方协议》不符合菲律宾宪法,侵犯了菲国家主权,不再续签第二期合同。中菲第一次合作破产。

  不了了之的试探性合作。2011年中菲礼乐滩对峙后,菲律宾单方面开发礼乐滩受阻,遂寻求与中国合作。2012年5月,菲律宾菲利克斯矿业公司寻求与中国海油在礼乐滩联合开发油气。而后,菲律宾政府要求在合作协议中加入“开垦条款”,即中方承认菲方为开发区域的所有者,中国拒绝接受,中菲第二次合作再次搁浅。

  小心翼翼的联合勘探合作。2016 年罗德里戈·杜特尔特执政后,中菲关系得以改善,两国共同开发南海油气再次提上日程。2017年11月20日,习近平主席对菲律宾进行国事访问,中菲签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》。2019年 8月,杜特尔特访华。根据之前签署的文件,中菲成立“油气合作政府间联合指导委员会”和“企业间工作组”,以推动共同开发取得实质性进展。根据合作协议,菲中油气分配方案为60:40,即菲方占六成,中方占四成。并指出,合作目标是达成一个商业协议,利益分享方案有利于菲律宾,但这只是显示出中国政府愿意“灵活”,不意味着中国默许菲律宾在南海的权利,因为联合勘探必须符合两国的法律。

  划定争议区域:在哪开发

  启动共同开发的前提是确定作业区域,但在争议区域,当事国对此却很难达成一致。

  为解决南海主权和管辖权争议,中国提出在争议海域共同开发的倡议,即第一,主权属我;第二,搁置争议,是在不具备彻底解决领土争议的条件下,暂时不谈主权归属,而不是放弃主权要求;第三,在有争议的区域共同开发,其目的是通过合作增进相互了解,为最终合理解决主权的归属问题创造条件。可以看出,中菲在争议海域共同开发油气,实际上是为两国最终解决争议海域的主权归属创造条件。中国对此释放了极大善意,但菲律宾坚持认为,本来存在争议的区域却属于菲律宾无争议的专属经济区和大陆架。这就造成中菲不能明确划定共同开发的区域。由此为共同开发带来一个难以逾越的障碍:不清楚在哪儿共同开发。

  推动争议海域共同开发必须首先划定争议区域,争端国并非不明白这一点。争端国之所以很难在这一点上达成共识,主要有两方面原因。以中菲为例,一是两国权利主张的依据不同,造成争议海域的法律性质模糊;二是都担心在确认争议区域过程中,将本该属于自己独享的部分划为了共享区域。

  南海其他争议区域共同开发的成功案例有一个特点:争议海域的法律性质明确。例如,马来西亚和泰国在泰国湾海域存在争议,但两国成功进行了共同开发。这是因为两国的海上争议明确集中在大陆架划界上,争议区域相对容易确定。反观中菲,情况就复杂得多。南海各争端方的权利主张区域大量重叠交错,但都不愿意承认主张重叠的区域是争议区域。在这种情况下,争议区域的划定非常困难,而选择共同开发区块、实际推动共同开发自然也非常困难。

  管理困境:如何开发

  “在哪儿开发”是中菲共同开发必须面对的第一道难关,而“如何开发”即共同开发的管理问题,是中菲不得不面对的第二道难关。开发管理一般涉及开发主体、开发模式、资源管理等具体议题,而这每一项都与中菲各自的国内管辖权息息相关。换言之,共同开发的管理问题是“表”,管辖权是“里”。

  关于争议海域油气共同开发的管理模式,不同学者看法并不一致。有的学者认为有三种模式:联合经营、代理制、超国家管理。也有学者认为,根据开发主体在共同开发中发挥的主导作用,可以把开发模式划分为共同机构主导模式、石油公司主导模式。然而,不论依据什么标准,争议区域的共同开发模式都有一个共同点:开发主体基于授权,代理行使缔约国的权利,开发主体受到授权国政府的监督、管理。其实,共同开发模式的关键,不在于开发主体是谁或者选择何种具体管理模式,而在于当事国政府能授予开发主体何种权利。实际上,开发主体(石油公司、机构等)既是负责开发工作的管理者,又是被授权国政府监督、管理的被管理者。

  虽然当前中菲在共同开发上呈现良好势头,但管辖权矛盾并未减弱。只是中菲在小心避开管辖权矛盾。然而,中菲在争议区域的共同开发必须要面对管辖权难题,因为这涉及共同开发的管理问题。简言之,中菲向开发主体(如石油公司)授予何种权利,是管理共同开发的关键。但从中菲关于合作开发油气的相关法律看,双方在授权问题上要达成一致并不容易。例如,菲律宾法律规定,菲政府全权控制、管理自然资源的勘探、开发和利用,对开发主体实施全面控制和监督;相应地,中国法律规定,合作开采油气资源的一切活动,应遵守中国的法律、法令、法规,开发主体应受到中国法律约束,接受中国政府的检查、监督。仅从海洋立法管辖上看,中菲双方的法律都体现出本国应行使专属管辖权。这意味着,中菲在对争议区域的管辖上本质是相互排斥的,但两国在管理油气开发活动时,又需要双方的管辖权形成交集、实现共存。

  基础脆弱:利益共享

  利益共享是声索国在争议区域共同开发油气的物质基础。油气作为战略性资源,对国家的经济建设、社会发展、国防巩固等都极为重要。然而,声索国让争议海域的油气发挥其战略价值并非易事。声索国对待争议区域的油气有以下几种策略:不开发、单方面开发、与其他声索国共同开发。相较之下,“共同开发”是声索国之间分享资源,各方可分得的“蛋糕”总量比单独开发要小,可经过协商达成一致的开采模式,各方权责分明、利益分配有章可循,开采过程面临的政治、军事风险小。不过,利益共享仅仅是共同开发的必要条件,具备这一点,并不意味着当事国可以克服其他制约因素而成功实现共同开发。

  如果不涉及领土争端,油气开发是一项经济活动,属于纯商业范畴。缔约各方按照协议,承担相应成本,分享约定比例的利润。如果涉及领土争端,虽然油气开发内含着政治属性,但其经济属性的一面仍然存在。声索国之间通过签订合作协议,可以开展风险共担、利润共享的合作。2019年8月杜特尔特访华,他表示最感兴趣的议题是菲中在西菲律宾海联合勘探石油。按照中方提议,中菲联合开发的股权分配方案是40:60,中方企业占40%,菲方企业占60%。。

  事实上,利益共享只是中菲乃至任何国家之间进行合作的基础,没有利益,国家当然缺乏合作动机。但是,有利可图只是国际合作的必要条件而非充分条件,因为利益基础与合作行为往往受到其他因素的干预。换句话说,中菲争议区域的共同开发不是简单的经济行为,经济利益只是共同开发的合作起点。尽管这种物质利益是合作基础,却非推动共同开发的决定性因素。

  中菲合作冷静对待

  通过分析中菲南海共同开发事宜可知,争议区域的共同开发存在基本的行为逻辑和制约因素。首先,在哪儿开发。这是共同开发的前提。只有明确了共同开发的具体位置,作业和管理才能实际运行。其次,怎样开发。这包括选择开发主体、确定合作模式、协商资源利用等一系列具体议题。表面上看这是共同开发的管理问题,实际上直接关系到两国的管辖权。最后,利益共享。这是中菲在南海争议区域推动共同开发的物质基础。

  当前中菲正在努力推动共同开发,但仍然没有明确开发的具体区域。中菲将这一任务交由共同开发指导委员会负责协商,并且,两国政府的外交、能源部门高级官员担任联合主席。有观点认为,共同开发的具体位置能在不久的将来划定。

  虽然没有明确共同开发的具体区域,一些分析者从物质利益层面,对中菲油气开发合作乃至解决领土争议还是持乐观看法。目前,中菲关系处于提升期,双方正在努力推动共同开发。在喜见中菲南海合作势头良好的同时,我们也应该对此保持冷静,不宜对共同开发的前景抱以过高期待,更不宜在未厘清制约共同开发的因素前,就盲目评价共同开发对解决领土争端的积极作用。

  当然,在趁中菲关系提升时顺势推动共同开发的初期,为减少阻力,有意避开共同开发内含的政治议题是可取的。不过,在具体商讨共同开发的细节中,像划定争议区域、明确共同开发区块等议题,就不能不谈。因为这些议题是中菲南海共同开发绕不开的关卡。只有通关了,共同开发才会有实质性进展,共同开发对解决领土争议的促进作用才可能真正发挥出来。也只有先解决了争议区域问题,才能解决后续的管辖权的问题。从而,中菲油气资源才能做到共同开发、利益共享。

  责任编辑:周志霞

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