持续推进勘探开发和增储上产，我国需持续完善油气探矿权退减和出让的法律法规和配套政策。

　　增储上产“七年行动计划”实施以来，油气行业不断加大投资力度，强化技术创新，勘探开发成绩显著，原油产量2023年达到2.09亿吨，连续5年增产，天然气产量2023年达到2324亿立方米，连续7年年增产超过100亿立方米。这极大提升了国家能源安全保障能力。

　　为促进油气勘探开发和增储上产，国家有关政府部门加快油气资源管理改革步伐，着力进行油气矿业权改革，实施了力度空前的探矿权勘查面积退减政策，积极开展探矿权竞争性出让，取得了进展与成效。然而，面临“七年行动计划”增储上产目标和国家中长期油气勘探开发战略任务，当前油气探矿权勘查面积退减政策存在退减力度过大、退减比例过高、探矿权出让政策不完善等问题，不利于持续推进增储上产。为进一步激发油气上游市场活力，不断促进增储上产，应从多方面加强并完善油气探矿权退减和出让政策与配套服务。

　　勘查面积退减和出让现状与进展

　　2012年以来，为保障国家能源安全，国家高度重视油气勘探开发和增储上产，做出了一系列重大决策与部署。为贯彻落实国家重大决策部署，国土资源部(现自然资源部)加快了油气资源管理改革步伐，先后出台了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号，简称7号文)和《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》(自然资规〔2023〕6号)(简称6号文，接续7号文)。这套承前启后的政策“组合拳”，进一步规范了油气探矿权出让交易、区块面积退减、出让收益征收、矿业权登记管理等。

　　截至2022年底，全国已登记油气探矿权勘查区块面积已退减至255.74万平方千米，约为本世纪初已登记油气勘查区块面积(2001年为268.36万平方千米)，除特殊原因无法勘查的探矿权勘查区块外，实际已登记有效探矿权勘查面积仅约为180万平方千米，创历史新低。按照“七年行动计划”前4年(2019—2022年)统计，合计退减油气探矿权勘查面积53.76万平方千米。即便按6号文要求，未来3~5年全国已登记油气勘查面积将继续大幅下降。

　　近年来，为贯彻国家关于油气增储上产的战略决策部署，石油企业不断加大投入力度，大幅提升勘探投资规模和强度，与登记勘查面积大幅退减形成鲜明的反差。统计显示，“十三五”以来，全国油气勘探年投资规模从600亿元增加到2022年的840亿元(2023年约940亿元)，增长约40%，投入强度从约1.5万元/平方千米增至约3.3万元/平方千米，翻了一番多，约为现行法定最高勘查投入的3.3倍。而同期登记勘查面积退减了约120万平方千米，下降了约33%。其中，“七年行动计划”前4年全国油气勘探投入增加200多亿元，增长约31%，同期登记勘查面积却下降了约17.4%。随着勘查区块面积不断退减，保持高强度勘探投入，日益面临着勘探空间不足的制约。

　　在油气探矿权竞争性出让进展现状方面，2011年以来，根据国家重大决策部署，国土资源部和现自然资源部积极探索油气(含非常规)探矿权竞争性出让，通过试点，采取邀标、议标、招标、拍卖、挂牌等多种竞争方式，向市场主体出让常规油气、非常规油气勘查区块探矿权。7号文和后续6号文的出台实施，正式结束了油气探矿权勘查区块竞争性出让试点工作阶段，统一按照文件要求对所有油气探矿权勘查区块采取竞争性出让方式(以挂牌为主)投放上游市场，并按照相应规定征收矿权出让收益。

　　综合看，2011—2023年，中国油气探矿权累计向市场出让油气(含非常规)探矿权勘查区块175个，面积20.02万平方千米，累计成功出让探矿权153个，共计面积约16.13万平方千米。通过形式多样的竞争性出让活动，目前已在全国油气上游领域新引进了60余家市场主体，增强了油气上游市场的活力，对油气勘探起到了积极促进作用;先后在川渝地区的南川区块(页岩气)、新疆阿克苏地区的温宿区块等取得了商业发现，建成了规模油气产能。

　　勘查面积退减和出让中存在的问题

　　在探矿权勘查区块面积退减的改革探索和政策实践中，也暴露出来一些问题。一是申请延续探矿权时针对勘查区块面积的退减比例有待商榷。7号文曾要求退减首次证载面积的25%。以此测算，一个探矿权延续3次后仅剩25%的勘查面积。新出台的6号文规定退减实际证载面积的20%，退减力度依然较大。随着出让探矿权勘查区块面积的趋小，如此高比例的退减力度，必将产生大量零星分布、碎片化的小区块，难以得到有效勘探，不利于提高资源开发利用效率。同时，它直接导致了勘探作业空间被过度压缩，不利于风险勘探、甩开勘探，不利于新区新领域的战略突破，不利于大中型油气田的发现和勘探开发大场面的形成。二是退减/退出机制有待进一步完善。退减政策没有考虑区块勘查投入强度和油气新发现，采取了“一刀切”做法。只要申请延续矿权，一律退减25%或20%。既没有鼓励投入，也没有支持油气发现，有悖于油气矿权改革“鼓励投入，促进油气发现”的初衷。三是探矿权勘查区块面积退减/退出政策的法律依据尚不健全。7号文和6号文均属部门规范性文件，违背上位法——现行的《矿产资源法》。油气矿产资源的产权制度有待进一步完善，产权权益保护不到位，缺乏因生态保护、压覆、重叠等因素而退出的矿业权补偿机制。四是对探矿权退减/退出的监管工作有待加强。信息公示和地质资料汇交，在探矿权退出过程中发挥作用不够，地质资料汇交严重滞后，信息公开公示有待完善。

　　目前，在探矿权勘查区块竞争性出让工作中存在不少问题。一是竞争机制有待完善。在已有出让活动中，强调了“价高者得”的竞争机制，过于看重资金优势等经济因素，对技术、经验、安全、环保等因素考虑不够，增加了油气矿权的获取和持有成本，加大了后续勘探投资风险，不利于油气矿业权市场的健康发育。例如，2021年，自然资源部委托新疆举办了14个面积共约为1.19万平方千米的油气勘查区块探矿权挂牌出让活动，两次挂牌总价不足1亿元，实际成交总价约为24.43亿元，约为挂牌底价的25倍，单位勘查面积出让收益为20.5万元/平方千米;受自然资源部委托，新疆于2022年11月挂牌出让了12个油气勘查区块探矿权，面积合计约为8560平方千米，实际成交价约为36.49亿元，约为挂牌底价的60倍。二是出让方式相对单一。截至目前，探矿权出让方式侧重于招标、拍卖、挂牌特别是挂牌出让，对油气勘查区块退减和油气勘探实际情况考虑不够。一方面，国际经验表明，对于勘探程度较低、有潜力，但投入大、技术要求高、风险大的新区或新领域，从鼓励勘探和油气发现的角度看，竞争性出让往往并不是最佳的出让方式。另一方面，高强度的勘查区块面积退减产生了不少狭缝区块、零星及边部区块。这些区块普遍具有面积小、不规则、零星分散等特点，难以单独开展油气勘探施工作业，通常需要借助于临近区块的基础设施等才能进行经济有效的勘探开发。显然，对于此类区块资源，同样不适合采取竞争方式出让。三是出让力度不足。相较于探矿权勘查区块面积退减力度，区块出让力度相形见绌。2020—2022年，全国油气勘查区块退减面积(含非常规)合计约为42.11万平方千米，约为同期出让区块面积(含非常规)的12.8倍。2011—2019年，全国油气勘查区块面积退减(含非常规)共计125.43万平方千米，同期投放市场勘查区块面积(含非常规)仅约为14.88万平方千米，前者为后者的8.4倍。其中2015—2019年5年间全国油气勘查区块退减面积约为同期出让面积的50倍。区块出让力度不足，不利于加大油气勘探力度。四是出让缺乏规划指导。美国联邦政府每年举行十多次联邦陆上油气矿权竞标活动，每季度至少一次;通常每年举行两次联邦海域油气矿权竞标活动，极少数年份举行一次或三次。例如，2014年1月至2016年8月，美国内政部土地管理局先后举行了30多次油气矿权出让活动，累计出让区块1468个，合计面积约为6616平方千米。相比之下，中国油气勘查区块出让频次偏低，出让时间缺乏预期和规律性。7号文前的5年间，以国土资源部或自然资源部名义仅开展了3次出让活动。其中，2016年、2019年未开展任何出让活动;7号文发布以来的3年间，先后共举行了8次出让活动，每次出让区块数偏少。

　　有关措施与政策建议

　　围绕加大油气勘探开发和增储上产力度、保障能源安全的战略目标，针对油气矿业权区块面积退减和出让中面临的问题，为激发油气上游市场活力，促进投资，加大勘探开发力度，提出如下措施与政策建议。

　　加快构建适应加大油气勘探开发和增储上产力度需要的法律法规。总结近十年特别是近年来油气资源管理改革探索的宝贵经验，我国应加快修订出台适应新时代油气增储上产需要的有关法律法规。尽快出台有利于推进油气增储上产的《矿产资源法》及其配套法规，确保制度设计符合矿产资源勘查开采的实际情况和特点，有效发挥法律制度激励引导和规范约束相结合的积极作用，为油气矿权区块面积退减和出让等提供有力的法律保障，为加大油气勘探开发和增储上产力度提供法律和制度保障。其中，应重点加强对油气及其他重点关键矿产资源核心产区在立法层面的保护。

　　完善油气矿业权区块面积退减机制，尽快出台相应的管理办法。结合新形势、新要求，总结过去十余年特别是近年来区块面积退减的成效、经验，针对存在的问题和不足，匹配正修订的有关法律法规要求，以部门规章等形式研究制定《油气探矿权勘查区块退出管理办法(暂行)》等，进一步完善勘查区块退出机制，不断完善矿业权勘查区块面积退减工作制度化、规范化。区块面积退减工作，既要有利于抑制企业“跑马圈地”“圈而不探”，又要有利于促进矿业权人切实加大勘查开采投入，助力油气勘探增储和开发上产，避免出现因抑制“跑马圈地”而阻碍油气增储上产的被动局面。同时，加快油气矿产资源战略保障基地建设，并出台配套落实政策。

　　完善油气区块出让机制，尽快出台相应的管理办法。一是总结近十年油气矿权出让经验教训，结合最新版《矿业权出让交易规则》要求，以部门规章等形式，研究制定《油气勘查区块竞争性出让管理办法(试行)》，进一步推进油气勘查区块出让活动定期化、制度化、规范化，且更加符合中国油气地质和勘探规律。二是调整完善以“价高者得”为主的竞争机制，采取有效措施遏制恶行竞价，可引入完善“熔断”机制，或者设定“天花板”，在竞价达限后，强调技术、安全、环保等竞争优势，让真正有技术、能力和意愿的市场主体获得矿权，杜绝“炒矿权”。三是完善出让方式。根据区块实际情况，结合不同油气地质、资源条件、基础设施等因素，实施不同的出让方式。对于不适合采取竞争方式出让的区块资源，包括紧邻已登记区块的夹缝资源、边部资源等，可以协议方式向临近矿权人出让，对于勘探程度低、风险大的区块，应发挥大型国有石油企业资金、技术和经验等优势，允许以协议方式向三大石油企业出让，以鼓励风险勘探。四是增加油气勘查区块出让频次和数量。借鉴国外经验，适度增加勘查区块出让频次和出让区块数量，增强油气上游市场对矿权投放的预期，有利于刺激勘探投资，并对每个市场主体竞标区块数量做出适度限制，以利于吸引更多的市场主体进入上游市场。

　　加强并完善油气探矿权退减和出让的配套政策与服务。一是加强油气勘查区块出让活动的前期规划。加快建立科学严谨、动态调整、过程透明的出让规划流程。编制油气勘查区块出让规划(五年)，按年编制相应的出让计划。二是加强已退出区块的地质资料汇交，完善地质资料共享机制。申请探矿权延期，应当在勘查许可证变更前汇交退出区块的地质资料至全国地质资料馆。除涉密资料外，任何单位可以持有效证件，查阅、复制、摘录退出区块的地质资料，提高资料的使用价值，避免不必要的重复投入，以促进油气勘探。三是加快构建独立的油气勘探开发工程技术服务市场。总结经验，深化石油领域央企改革，继续实施主辅分离，将油气工程技术服务业务从主要石油企业中剥离出来，建立面向整个油气上游行业的所有市场主体(矿业权人)的工程技术服务市场。四是进一步完善油气矿产资源资产的产权制度。要加强产权权益保护，加快建立因生态保护、压覆、重叠等因素而退出的矿业权补偿机制。

　　本文作者单位为中国海油集团能源经济研究院

　　责任编辑：周志霞