中国“十四五”或将首次不能同时完成五年规划的能源强度和碳强度目标。

　　2025年是承前启后之年，“十四五”收官在即，“十五五”规划即将开启。对于“十四五”规划指标完成情况如何，现在基本可以做出一些判断，也为“十五五”的规划定下基调。总体而言，“十五五”需从单一能耗约束转向系统性碳排控制，并强化市场与技术创新。

　　“十四五”碳强度目标有难度

　　“十四五”规划要求，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。这两个虽然是约束性指标，但从目前官方公布的数据看大概率是完不成了。2024年年中，天津大学教授、国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥就预判，中国“十四五”将首次不能同时完成五年规划的能源强度和碳强度目标。当时，他根据的是2021、2022和2023年的数据。这三年全年全国万元国内生产总值能耗比上年分别下降了2.7%、0.1%和0.5%;2021和2022年全国万元国内生产总值二氧化碳排放分别下降了3.8%和0.8%，2023年全国万元国内生产总值二氧化碳排放与上年持平。这意味这三年总的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别只降低了3.28%和4.56%，与上述“十四五”规划的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放减少目标相去甚远。也就是说，前三年只完成了五年规划任务的大约25%，要在2024年和2025年完成75%才能完成五年规划目标。但根据2024年公布的数据和2025年计划目标，这个任务确实有难度。

　　从《2024—2025年节能降碳行动方案》(以下简称《行动方案》)来看，要求2024年单位GDP能耗降2.5%，二氧化碳降3.9%。根据国家发展改革委发布会公布的情况，2024年能耗强度下降3%以上，可能超额完成年度目标，但累计到2024年底可能总下降约6.28%(3.28%+3%)，离13.5%还差7.22%，2025年需要下降7%左右依然困难。

　　碳排放方面，2024年目标3.9%，目前完成情况尚未公布，但加上这个目标，累计到2024年总下降约8.46%(4.56%+3.9%)，剩下2025年需要下降约9.54%，完成可能性不大。

　　从能耗双控转向碳排放双控

　　根据以上数据可以推断，“十四五”碳强度目标大概率无法完成。所以，《行动方案》提出：尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。这里的“尽最大努力完成”用得很玄妙，既要努力确保目标的实现，但又带有一定的灵活性，留有一定的余地和空间。

　　能耗强度下降是“十四五”规划《纲要》的约束性指标，既定目标任务必须完成。完不成的地方，国家发展改革委要找地方发改委负责人谈话。2023年9月，国家发展改革委环资司就“十四五”节能目标完成进展滞后，分别约谈湖北省、陕西省、甘肃省、青海省发展改革委负责同志。谈话通报指出，这些地区能耗增速较快，能效提升缓慢，扣除原料用能和可再生能源消费量后，能耗强度下降仍滞后于“十四五”目标进度要求，个别地区甚至不降反升。有关地区节能审查松弛，高耗能、高排放、低水平项目管理乏力，节能形势十分严峻。

　　所以，长期规划收官前后，部分地区不惜采取“限产”、“限电”等措施追赶碳排放和能源消耗等目标。2025年是“十四五”规划目标收官之年，因为政策的调控国家发展改革委指出，坚决杜绝以“双碳”为名搞“拉闸限电”。

　　更关键的是，国家开启了从能耗双控到碳排放双控考核机制的转型。2021年，中央经济工作会议提出要“创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。2023年7月11日，中央深改委二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，标志着我国正式向碳排放双控全面转型。这一转型，不仅避免了能耗双控中对可再生能源和原料用能的不合理限制，而且为地方政府和企业提供了更大的绿色发展空间。

　　“十五五”怎么办

　　“十四五”的现实情况为“十五五”提供了关键启示：需从单一能耗约束转向系统性碳排控制，并强化市场与技术创新。

　　首先，对政策机制进行优化。整个经济社会开始从“能耗双控”向“碳排放双控”全面过渡。当前，能耗统计已逐步区分化石能源与非化石能源(如2023年统计新增“扣除原料用能和非化石能源消费量”口径)，未来需将碳排放总量和强度双控纳入地方考核，倒逼能源结构优化。地方考核也从“GDP竞赛”到“低碳竞赛”。新增“非化石能源消费占比”“碳汇增量”等指标，并纳入官员政绩评价体系。

　　其次，实行区域与行业差异化管理。对高耗能产业(如煤化工、钢铁)实施“清单式”控碳，而对可再生能源富集地区(如西北)放宽能耗总量限制，优先支持绿电项目落地。三北地区可通过新增风电、光伏项目，在不增加碳排放的前提下发展低能耗产业，破解传统能耗指标对经济的制约。

　　再次，通过完善市场机制来代替行政命令。比如扩大碳市场覆盖范围与金融工具创新。当前，全国碳市场仅纳入电力行业。“十五五”期间需要纳入钢铁、水泥、石化等8大高耗能行业，并探索碳期货、碳保险等衍生品，提升市场的流动性。绿色金融方面，对符合条件的企业提供贴息贷款和税收减免等。在碳排的基础性制度建设方面，要通过完善排放核算方法，推动碳排放数据透明化，为转型加快机制建设。

　　2024年8月，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出“将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划”，“推动省市两级建立碳排放预算管理制度”。2024年10月，国家发展改革委等八部门联合印发的《完善碳排放统计核算体系工作方案》提出，到2025年国家及省级地区碳排放年报、快报制度全面建立。此后，陆续发布了《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》《完善碳排放统计核算体系工作方案》《产品碳足迹核算标准编制工作指引》等文件。这些文件涉及企业、项目、产品、区域等不同主体，为地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等全覆盖打下了坚实基础。

　　“十四五”碳强度目标的未竟之业，揭示了传统发展模式与“双碳”目标的深层矛盾。经济增长与减排目标如何平衡，唯有通过政策、技术、市场的协同创新，才能将挑战转化为机遇。

　　本文作者单位为环球零碳

　　责任编辑：赵 玥