油市风雨中，2024年“成品油消费量达峰”的转型浪潮扑面而来。其间，全国新能源汽车渗透率突破50%大关，LNG重卡销量一路狂飙，“油电反转”速度远超预期，成品油销售面临着更大的经营挑战。在这样的背景下，2024年12月3日，国家发改委发布《关于完善成品油管道运输价格形成机制的通知》（以下简称《通知》），对国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称国家管网集团）运营下的跨省成品油管道运输价格定价办法进行明确，并于2025年1月1日起正式实施。至此，我国空缺了5年的跨省成品油管道运输定价办法正式出台。

• 填补5年政策空白

        《通知》下发后6天，国家管网集团迎来了5周年的生日。2019年12月9日，国家管网集团带着行业的期许成立，原本在各自油气企业负责的部分油气管网被划归到国家管网集团之下，作为独立运营的主体开始逐步纳入到“全国一张网”的管理模式和“X+1+X”的输送格局中。中国的油气管网运行迎来了新阶段。

        新阶段需要新的政策指导。除了原油管输按原来定价办法外，在国家管网集团成立将近2年后的2021年6月7日，国家发改委颁布了《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》。又过了2年的时间，2023年11月28日，国家发改委发布了《关于核定跨省天然气管道运输价格的通知》，对国家管网集团经营的跨省（自治区、直辖市）天然气管道进行了定价成本监审，并据此核定了西北、东北、中东部和西南四个价区的管道运输价格。至此，国家管网集团运营下备受瞩目的天然气定价问题有了政策的指导。

        在这期间，作为我国石油运输重要方式之一的成品油管道运输并没有专门价格指导意见。“国家管网集团成立后，其运营下的成品油管输定价基本沿用天然气管道定价办法，按照‘准许成本加合理收益’的方法核算全网统一的运价率。比如，浙苏管道和苏南管道，管输价格为0.196元/（t·km），按区域内注入点和下载点的具体路径、距离、运输量确定管道运输费用。”中国石油大学长输管道及油气物流智能决策研究方向博士后邱瑞说。随着油气体制改革的深化，这种基于路径的一部制定价法存在的问题和局限性日趋明显，将无法促进成品油市场的健康、稳定发展。

        一部制定价法，最主要的特点是只收取管道输送能力使用费，而不关注管道输送能力预定费用。这种简单的收费方式越发不适用中国成品油物流运输网络的现实。中国的成品油运输系统由托运方与承运方构成。托运方是指成品油炼化企业与销售企业，承运方是指包括管道、铁路、水路、公路在内的各运输公司。“而不同于国外网络结构较为简单的成品油物流，中国大型石油企业的物流往往多节点、多层级，资源供应与销售需求区域分布不匹配，成品油物流运输网络比较复杂。”石油流通协会研究员郑凯说，“随着管网互联互通、托运方数量增多，一部制定价方式下托运方对最优路径的竞争将愈加激烈，无法有效提高成品油物流运输系统各环节的高效衔接。”

        近些年，受新能源浪潮的冲击，成品油管输量的波动带来的国家管网集团成品油运输成本的挑战，成为完善成品油管道运输价格形成机制的出台临门一脚。特别2024年以来，随着国内能源消费市场结构的持续调整，能源替代呈现“汽改电”、“柴改气”等特点，导致成品油需求持续下降。2024年上半年，浙江、江苏、福建三省基石托运商中石化汽柴油经销量同比均呈下降态势。“国内成品油管网负荷率近几年普遍偏低，局部管道运营甚至出现了成本上的压力。”郑凯说。

        成品油管道运输成本确定后，管输量的多少决定了管道运营的收益。“管输量越多，越能摊薄成本，收益就越好。但是，成品油消费的达峰，给成品油管道运输经营带来了挑战。”邱瑞说。比如，当前管输量出现了较明显的下降趋势，而运维成本降不下来，导致运营亏算。

        这些变化，都亟待出台一部相应的定价机制来捋顺价格关系。于是，《关于完善成品油管道运输价格形成机制的通知》应运而生。

• 价格将因地不同

        国家管网集团一位不愿透露姓名的负责人表示:“国内经济建设进入调整期，随着市场需求的变化，很多区域成品油运输管道的管输量呈现下降趋势，但管道运维的成本居高不下。《通知》的出台，意味着国家在深化改革进程中已经意识到了这些问题。”据他介绍，管输费哪怕是一分钱甚至几厘钱的变动都会影响着收益的巨大变化。此次《通知》下发的对象，除了国家管网集团外，主要面对中国石油、中国石化、中国海油和中国航油，基本上是为他们“量身定制”的。以往由国家主管部门统一调控定价，现在《通知》特别明确管道运输企业最高准许收入的核定方法，给予管道运输企业一定的定价主动权。“这意味着管输企业可以根据当地的管输量或者其他成品油运输方式，通过核定最高收益的方式确定当地的管输费用。”该负责人说。

        按照《通知》，今年1月1日后，成品油运输企业最高准许收入由国家发改委按照“准许成本加合理收益”的原则核定，包括准许成本、准许收益和税金，并设置最低负荷率要求。当管道实际负荷率低于最低负荷率要求时，相应扣减最高准许收入。其中，准许收益率综合考虑企业加权平均资本成本、行业发展需要、用户承受能力等因素确定；最低负荷率根据实际负荷率、公平开放情况、其他运输方式替代程度等因素确定。　

        最高准许收入监管周期为3年。每一监管周期开始前，对上一监管周期年度平均管道运输收入（不包含新投产管道产生的收入）超出最高准许收入的部分进行清算，并在核定最高准许收入时予以扣减。“这一做法可以激励其通过提高运营效率、降低成本等方式，不断提升服务质量，增强市场竞争力。”能源战略专家许磊说。

        《通知》不仅给予管网运维企业一定的权限，而且赋予了省级价格主管部门一定的管理权限，确保了全国范围内成品油管道运输价格机制的统一性和协调性。国家发改委首次核定最高准许收入前，成品油管道运输价格暂按油气管网运营机制改革过渡期价格政策有关规定执行。省级价格主管部门可参照本通知相关规定，管理省内成品油管道运输价格。“这为地方政府根据本地实际情况，制定更加符合地方特色的价格政策提供了可能。”郑凯说。

• 价格由供需双方协商

        跨省管道运输价格如何确定？这是之前业内外普遍关注的问题。

        “之前一部制定价方式下，国家统一采用0.196元/（t·km）的标准进行价格的确定，没有将各个地方运输情况的差异纳入到影响价格的因素当中。此次《通知》提出了供需协商的办法，有利于形成成品油管输价格的区域化特征。”邱瑞说。

        根据《通知》，国家管网集团应在不超过最高准许收入的前提下，综合考虑管道建设运营成本、市场需求情况、替代运输方式价格等因素，与用户公平协商确定跨省管道运输价格。供需双方应按照充分发挥管道运输竞争优势、促进提升管道负荷率的原则进行协商。“这赋予了成品油运输客户与管网运输企业直接协商议价的权利，通过议价成品油销售企业能在优化配输及降本增效等方面做出一些有益的探索。”郑凯表示。

        值得注意的是，这种灵活的定价方式跨越了过去的一部制定价法，更加接近两部制的定价办法。“新的办法应该是按照距离分运输单价进行的。”郑凯说。

        《通知》还要求，相关方面要规范价格行为。这有利于保障成品油运输企业的合法权益。《通知》规定国家管网集团要自觉维护市场秩序，不得利用市场优势地位强行推高价格，管道运输价格已经包含的成本费用，不得以其他名义重复收取、不得对不同经营主体实行价格歧视。同时，国家管网集团可根据国家发改委核定的最高准许收入，与用户适时协商调整管道运输价格，每年最多调整一次，并与原有价格水平妥善衔接。首次调整价格时，确实难以协商一致的，由国家发改委按照与管道运输相同或相近路径的其他成品油运输方式中最低价格确定管道运输价格。“这些都有利于保障成品油运输企业的合法权益。”许磊说。

        而对于其他运输方式可替代的，《通知》规定管道运输价格应不高于替代运输方式价格；对于其他运输方式无法替代的，管道运输价格可参照但不高于所在地区或邻近地区铁路运输价格。新建管道运输价格由供需双方协商确定，纳入下一监管周期统一管理。“这一规定充分考虑了地区差异和运输方式的互补性，确保了价格机制的公平性和合理性。”郑凯说。

        在国家管网集团高级工程师刘冰看来：“供需双方协商定价是一个比较简单操作的方式，需要一些技术标准的配套确定。从一些管道运维有着上百年经验的国家来看，后续我们需要对这方面出台相关的文件进行细化，并完善《管道经济运行规范》等相关技术标准。比如，美国是政府监管+技术标准（API标准）+行业协会三方面每两年根据平均社会生产效率水平、行业平均成本核定最高价和最低价，确定定价范围的。这种规定会促进技术进步和降本增效，更加细致科学。”

• 需要更详细的配套解释

        由无到有，《通知》的出台开始逐步理顺国家管网集团成立后成品油管输的定价机制。成品油管道运输作为连接油源与消费市场的关键纽带，价格机制的合理性和透明度直接影响到石油资源的优化配置和市场的公平竞争。完善成品油管道运输价格形成机制，不仅是深化石油天然气市场体系改革的必然要求，而且是推动能源行业高质量发展的关键一环。“《通知》既体现了市场导向的改革精神，又兼顾了各方利益，找到了一个制衡点，有助于形成更加合理、透明的价格体系。”刘冰说。鲜明的弹性监管的原则，能够更好地适应市场变化，提升运输效率和经济性。“但在实际的运行中，还需要更为详细的配套政策、解释。”刘冰说。

        在他看来，《通知》中的方式方法简单易操作，有利于在监管方、运营方和用户方人员业务能力还不高时作为过渡政策使用。但在具体落实的过程中，需要考虑对具体方式方法中更详细的解释或者配套办法。比如对“准许成本”形成机制的解释，没有提及操作费、管理费、维护维修费等构成的“现金成本”的核定原则及约束机制，仅提及“企业加权平均资本成本”和“税金”等财务成本等。这些还有待于在具体落实中，形成合理的办法。

        《通知》中指出：“对于其他运输方式可替代的，管道运输价格不高于替代运输方式价格；对于其他运输方式无法替代的，管道运输价格不高于所在地区或邻近地区铁路运输价格。”在邱瑞看来，这项规定在具体实施中要考虑当地的运输基础条件。比如，在只适合管网运输的成本较高的运输地区，这项和其他运输方式价格挂钩的条款就不利于激发国家管网集团的积极性。在刘冰看来，鉴于管输的客观情况是一般情况下驳船运输成品油成本比管道运输低。运距超过 1000 公里后，铁路运输成品油成本低于管道运输成本。这条规定在具体落实的时候，就需要双方协商确定好。

        一个办法的出台，总要在现实的情况中反复检验。但不论如何完善调整，总会与当前中国成品油市场的发展程度切合。正如出台的《通知》中开篇提到的那样，机制的形成是为了进一步深化石油天然气市场体系改革的决策部署，提高成品油管道运输效率，保障成品油稳定供应。这是成品油管输定价最本质的出发点。

责任编辑：周志霞