尽管油气体制改革方案还未发布，但两项《规划》已勾勒出改革路线图，并为之提供了遵循依据。

　　鸡年伊始，“十三五”规划方针随即唱响。

　　1月，国家发改委印发了《石油发展“十三五”规划》(以下简称《石油规划》)《天然气发展“十三五”规划》(以下简称《天然气规划》)，从储量、供应、基础设施三大方面制定了石油天然气“十三五”发展目标。

　　混改、重组、管网分离、打破垄断……这些熟悉的概念又一次密集出现。在业内人士眼里，词虽旧，但把它们放到当前中央经济工作及国企改革思路的大背景下，却绝非简单的“旧调重弹”。

　　专家分析指出，石油天然气“十三五”规划主要亮点是提出全面深化油气体制改革。其中，天然气管网运输和销售分离、推进天然气基础设施向第三方市场主体开放，这些措施有望进一步推进油气改革。

　　回首再看，“十二五”期间无论是经济形式还是市场格局都发生了极大的变化，由此再审视“十三五”规划，可以前瞻我国包括油气在内的能源发展新趋势。

　　“十二五”期间，我国油气勘探开发整体保持较快的发展态势，油气储量保持了高位增长，石油年产量稳中有增，天然气较快发展，非常规天然气实现重大突破，为“十三五”发展奠定了重要的基础。同时，油气勘探开发也面临经济新常态、油气消费量增速放缓、油价暴跌与低位震荡、资源品位不断下降、技术总体落后等新挑战。

　　在这样的前提下，两个《规划》将油气体制改革明确提出，旨在解决“十二五”期间遇到的问题，达成“十三五”发展目标。为下一阶段的改革定下了清晰明朗的调子，为新一轮油气体制改革增加了许多亮点。

　　箭在弦上

　　“速度太慢”，是相当一部分业内人士对油气体制改革进程的评价。

　　酝酿3年，期待已久的油气体制改革方案迟迟不现真容。

　　如今，箭在弦上。

　　去年年底，国家发改委副主任连维良在中石油调研时透露，油气改革体制方案正在抓紧研究制定中，有望于2017年一季度发布。

　　在此次发布的两部规划中，透露了不少有关改革的信息，涉及油气行业各环节，对市场准入、价格形成机制、企业自身改革、油气行业税费改革等均有描述。

　　如果再结合之前发布的《能源发展“十三五”规划》中提出的“出台油气体制改革方案，逐步扩大改革试点范围”，就不难描摹出改革的轮廓和部分细节。

　　实际上，我国为这项改革已经做了长足的准备，甚至在去年的一个月内多次印发文件，推动天然气改革。人们对油气体制改革方案的思路与措施猜测甚多，众说纷纭，却始终缺乏一枚利箭，戳破这层“窗户纸”。

　　“分歧仍然比较大。”中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成多次参与方案讨论。据他透露，油气体制改革的指导意见已经过一年多的讨论，但各方意见难以达成一致。

　　“主要原因还是改革涉及方方面面，从上游、中游到下游，包括价格、税收等，相关的利益群体会出现相互博弈。”董秀成说。

　　最大的阻力来自部分石油企业。由于油气体制改革本质上要拆除各种向国企倾斜、管制民资的壁垒，允许更多资本进入石油天然气行业，这势必打破国企的垄断地位。

　　从更现实的盈利压力来说，国企也不愿意在这个阶段进行某些改革。以天然气改革为例，业界曾希望国有企业主动将管网资产拆分出来，合并重组成国家油气管网公司，全面放开市场化。但由于天然气运输严重依赖管道，管道能为企业提供稳定的现金流，此时进行改革确实比较困难。

　　另外，由于油气行业地位特殊，似乎也令“主管部门没有做好大刀阔斧改革的准备”。

　　从优化国内市场的角度来说，打破垄断，引进民资，能够加剧市场的竞争程度，从而提高行业水平，但行业要开放到什么程度也成为了业内争议的焦点，从一定程度上拖慢了方案出台的进度。

　　虽未给予准确公布日期，但油气体制改革方案“只闻其声”的僵局已被打破。据透露，油气改革的总体方向可概括为“放开垄断性领域的竞争性业务、实行全产业链的公平准入”，石油天然气改革的最终目标是“管住中间，放开两头”。

　　中国企业研究院首席研究员李锦用“链式改革”这个新词来概括此次油气体制改革。

　　在他看来，此次油气改革将涉及全产业链，具体方向上包括体制改革和国企改革两条主线。

　　李锦认为，只有多维度多环节的“链式改革”，才能推进油气领域从不完全市场产业链实现向市场化产业链的根本性转变。

　　这一观点在业界认同者不少。刘满平用“三箭齐发”来形容他的观点。“油气体制改革不能仅局限于某一环节，而应上中下游改革‘三箭齐发’。”刘满平强调，不能仅局限于价格改革等某一方面的“单兵突进”，而应从价格、市场主体、税费等方面综合推进。

　　值得注意的是，此次两个《规划》都提到了涉及油气企业自身的改革思路，刘满平认为亮点不少。

　　“《规划》要求完善国有油气企业法人治理结构，规范投资管理、强化风险控制，提高项目决策和运营管理水平。优化国有企业考核机制，加强对服务国家战略、保障国家石油供应安全和国民经济运行任务的考核，可以监管和推动石油企业可持续发展。”刘满平说。

　　混改新释

　　混改并非一个新名词。

　　李锦认为，2017年将是混合所有制改革的落地年。垄断领域混改一直是难啃的“硬骨头”，但对整个混改乃至国企改革有牵引作用。

　　“从国际经验看，专业化重组和主辅分离是近年来的趋势。”李锦说。

　　这一点在两项规划中同样有所表述，明确提出了要推进“主辅分离”，为企业瘦身健体、降本增效。同时，《石油规划》要求进一步深入推进石油企业改革，推进国有油气企业工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。

　　从总体趋势和企业表现来看，新一轮油气改革将加速推进石化行业国企改革，未来石油国企与民企合作将在上游资产、石油销售、工程技术服务、装备制造等领域继续深化，同时，“两桶油”先后进行专业化重组和平台化整合，旗下上市平台值得关注。

　　去年以来，“三桶油”不仅在理论层面对混合所有制改革予以明确，在实践方面也已动作频繁。

　　去年年中，中石油重组旗下资产，将金融板块及工程建设板块整合上市。而在2016年12月20日召开的全面深化改革领导小组第十五次会议上，开始研究推进市场化改革、混合所有制改革指导意见。

　　中石化也不甘落后。2016年底，中石化油气管网混改取得实质性进展。中石化发布公告称，川气东送天然气管道有限公司增资引进投资者，中国人寿和国投交通拟分别以现金200亿元及28亿元认购川气东送管道有限公司合计50%股权。

　　另外，中石化也于近期入股九州证券，业内认为这是在为新一轮混改做铺垫。

　　一向被视为最接近市场化的中海油则于去年3月，与壳牌集团达成最终投资协议，各出资50%建设和运营惠州炼化二期百万吨级乙烯项目，共同打造中国规模最大的乙烯生产基地。

　　在全球石油石化行业陷入低潮时期，这次合作更加具有特别的意义。这一项目被列入“中央企业在重大项目中引进社会资本示范项目”。

　　在新的经济形势下，混改发展出了新的释义。

　　“最有效的混合所有制是管理层和员工的持股。”不久前，国务院国资委研究中心主任楚序平在公开场合表示，2017年的国企公司治理改革将包含加强国有企业党的建设、探索中国特色现代国有企业制度、推进董事会授权改革、探索国有资本投资运营公司治理机制、探索劳动和资本结合的新公有制五大任务。

　　结合新的信息经济条件，楚序平认为，包括国有企业在内的企业正向平台化发展。

　　在他看来，在新的共享经济等背景下，扁平化、网络化、社会化、柔性化、去行政化的公司结构正在演进，新商业生态系统和无边界组织正在快速形成，这需要探索劳动和资本相结合的新公有制。

　　楚序平认为，产权结构合理是公司治理最有效的、最根本的、最基础的要求。“最有效的混合所有制是管理层和员工的持股，而不是和外资和其他资本的混合，因为这样的持股能够调动管理层的积极性，所以它的效率最高。特别是通过三种模式来大力探索新的公有制，这一点，我想在2017年应当成为改革最主要的形势。”他说。

　　中石油董事长王宜林认为，目前中石油混改取得了一定成效，但与国企混改目标要求还存在差距，所属企业在股权结构、治理结构及经营机制方面还有待优化完善。

　　尽管中石油并未给出混改指导意见全文，但王宜林在讲话中透露了“分类推进、引入各类资本、完善公司治理”等一系列的主要改革举措。

　　可以确定的是，混改的目的不是光募集资金，还要搞活机制，激发它的活力，使它产生更大的价值。

　　“深化油气改革的重要一步是突破国企改革所有制的缺失和产权不明的瓶颈。”业内人士认为，表面上是股权层面国资与非国资混合，股权结构合理化，破解所有者缺位，以及在一定程度上化解国进民退等国资、非国资之间的对立问题。但深层次是健全现代企业制度，更好地发挥企业家作用，重塑市场在资源配置中的决定性作用。

　　税费改革

　　值得注意的是，此次两个《规划》均提出理顺资源开发税费关系。这被视为遵循市场化，更灵活运用经济、法律手段指挥市场的一个佐证。

　　国家发展和改革委员会能源研究所研究员田磊和同事曾研究过中国油气改革中的税费制度，在他看来，我国油气行业的税费制度从无偿划拨资源到部分有偿，再到完全有偿，的确在逐步完善中，但尚有弊端。

　　“目前，我国石油的天然气行业税费制度在促进合理开发资源、保护生态环境、调节收益分配等方面尚未起到应有的作用，由此引发了一系列不利于行业健康发展的问题。”田磊说。

　　田磊注意到，在《石油规划》中，我国提出了在统筹研究相关税费改革的基础上，研究建立矿产资源国家权益金制度，实施好资源税政策，合理确定负担水平。

　　“这对树立可持续发展的石油天然气行业税费立法理念将起到较大作用。”田磊说。

　　业内普遍认为，当前我国存在的问题主要是征收过程不考虑资源品质，造成老油田、边际油田负担重，对资源开采行为产生扭曲，同时作为政府非税收入，其使用和分配结构难以界定。

　　谈及当前税费制度的弊端，田磊举例说，比如现行税收制度，并不能充分体现出石油工业的生命周期特点，特别是对进入开发后期的老油田税收安排方面。而合理的税费政策应该体现与油气行业特点的关系，同时依据石油天然气行业发展和市场变化情况及时调整税收政策。

　　“石油、天然气勘探开发本身是动态过程，总体包括资源勘查、初始建设、全面开发及衰竭减产等阶段。不同的发展阶段需要有符合该阶段特征的税费制度安排，油气行业税费制度的改革应根据不同阶段进行具体设计。”田磊说。尤其是当前石油生产不再以量为重，建立差别化税率调整机制，促进低品位资源开发显得尤为重要。

　　田磊认为，为促进油气资源合理开发，应根据油气田开发的不同阶段，考虑油气开发企业的实际承受能力，设置适应各阶段油气田纳税能力的税费政策，税种、税率等应随基本面的变化进行调整。

　　“具体来说，在油田生产初期，采取低税收政策鼓励勘探;在全面开发阶段，随着石油公司收入的快速增加，适时调高税收水平;当油气田进入衰退阶段，产量开始下降，就要降低税收，以改善油田的经济效益，并采取特别的优惠政策鼓励边际油田和中小油田的勘探与开发。”田磊表示。

　　以上，只是油气税费改革的一个小角度。

　　田磊认为，应推行差别化石油特别收益金征收办法，调整其后续利用方向。特别除了用于对成品油调价影响的补贴外，还应投向有利于增加资源基础和保证石油供应安全的建设项目，特别是高风险勘探项目;同时对代际补偿、生态补偿方面给予投入。

　　在专家看来，科学合理的税费制度，还需要兼备促进企业公平竞争。

　　一位石油企业内部人士提出了当前税费制度的“逆淘汰”问题。以中石油和中石化为例，同为国内陆上油气开采企业，在油价接轨、管理水平相近、企业税负水平和税负构成相似的状况下，中石油的上游盈利能力较强、获利水平较高。

　　“之所以有这样的差距，原因之一是现行税费制度和税费体系设计的不合理性，其中最为突出的是建立在高油价收入累进征收基础上的特别收益金制度具有极强的递减税性质，即项目盈利性越差，税负水平越高。”这位内部人士分析说。

　　而这种逆淘汰从根本上导致了油气田企业由于自身油气资源禀赋不同所产生的获利水平和盈利能力差异，违背税制设计应具有和体现的企业公平竞争理念。

　　田磊认为，要彻底解决当前问题，还需多个领域协同合作，研究更为细化的方案和政策法规。但此次规划的提出，也是迈出税费改革的关键一步，将对未来的油气企业带来更多利好，影响深远。

　　打破垄断

　　《石油规划》提出，“十三五”期间，我国将加强勘探开发增加国内资源供给。

　　而要实现这一目标，则必须打破现有的垄断局面。

　　在《石油规划》中，提出要实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权，允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

　　“这些明确的表述和规划，利于后期随着市场竞争机制日渐成熟以后，通过对招投标形式、保障工作的优化，以及前期投资企业效益的示范下，吸引更多的资金形式加入，形成开放的市场。”袁剑琴说。

　　实际上，一些尝试已经在投石问路。去年，国土资源部率先宣布在新疆进行六块油气区块招标试点，这次招标是继2011年与2012年的两次页岩气区块探矿权招标之后的再一次公开招标，也是常规油气领域的首次公开招标。

　　人们普遍认为，这标志着油气勘探开发领域改革破冰。

　　但现实却不尽如人意：共13家企业参与投标，招标共投放5个区块，其中塔城盆地裕民地区区块因为投标单位不足3家而流标。

　　另外，参与此次投标的企业均是石油企业、能源公司或石油化工相关企业，尚没有行业外企业涉足。

　　单从参与投标的企业数量来看，民营企业占据半壁江山以上，从唱标情况来看，民企竞标承诺勘探投入资金远低于国企。

　　国家信息中心经济预测部袁剑琴认为，这次招标改变传统的行政授予为招标制，试点改革区块同时包括增量和存量区块，充分考虑资源所在地的利益诉求，并且探索建立一套完善的进入、退出和转让机制。这四个方面是这次新疆油气资源上游领域改革试点的最大亮点，也为我国未来油气改革方案提供了新的思路和方向。

　　从表象上看，此次上游招标遇冷是由于资金、技术与投资风险方面的制约，但却为后来的油气体制改革方案提供了具体的改进思路。

　　“十二五”时期，中国油气体制机制改革已取得阶段性成果：常规油气勘探开发体制改革率先在新疆启动试点，但现存的诸多问题仍在制约油气行业发展。

　　“比如，油气领域勘探开发主体较少，区块退出和流转机制不健全，竞争性不够。加之不同地区地质认识和资源禀赋差异，各公司勘探主要集中在资源丰度高地区，风险勘探积极性不高，部分地区勘探投入不足。一些国内企业通过‘走出去’已获得国外区块，积累了技术和管理经验，但国内准入仍存在诸多限制，制约了多元化资本投入。”袁剑琴分析说。

　　同时，她提醒，《石油规划》鼓励改革试点和模式创新，持续推进新疆油气勘查开采改革试点，总结经验、完善制度并加快向全国推广。这对于解决上游垄断和遇冷起到积极作用。

　　无论是政策还是实际，新疆都以试点的身姿，担任着破解上游困局的重要角色。

　　不久前，国土资源部副部长赵龙在介绍《全国矿产资源规划(2016-2020年)》时表示，“十三五”期间，我国将依据油气体制改革总体方案，加快新疆改革试点经验总结推广，稳步推进油气勘查开采体制改革，逐步放开上游勘探开发市场，引入社会资本。

　　国土资源部油气资源战略研究中心研究员岳来群认为，新疆在国家“一带一路”国际合作战略中占有重要地位，以该地为试点地区意义重大。

　　而以此进行分析，不难看出新疆试点推演出的上游改革思路。“新疆的国有能源企业有必要依据并发挥自身优势，进入中亚等油气勘探开发上游。作为国有能源(油气)企业，勘探开发的油气区块要不断增加其资源价值，并在未来可能的流转中增值。”岳来群说。

　　据他分析，从《物权法》层面分析，油气矿权等属于“用益物权”之一，借由勘探开发等手段增值并流转是企业的收益途径之一。

　　在法制层面，在公司法等法律法规的制约下，新疆国有能源(油气)企业仍应探索、创新并加快适应新的政治经济形势的改革;在适应社会主义市场经济层面，要不断增强国有能源企业的市场竞争力;在政企分开层面，应探索适应新的经济形势下国有能源企业的社会服务功能及社会责任承担后的回报形式。

　　“在此前提下，新疆乃至全国的国有能源(油气)企业改革及其深化势在必行，且任重道远。”

　　责任编辑：赵 雪

　　znzhaoxue@163.com