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怀胎十三载
2020年07月01日 14:52 来源于 中国石油石化    作者:本刊记者 郑 丹        打印字号
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  从酝酿起草到第2版征求意见稿出台,我国《能源法》制定走过13载历程。

 

  俗话说,出门七件事,柴米油盐酱醋茶。七件事第一位的,是“柴”。

  当一个人走上职场,会经历领到人生中第一份工资的喜悦。工资,即薪水。

  据史料记载,魏晋六朝时,薪水,除指砍柴汲水外,也渐渐成为日常生活开支费用的意思。明朝时,曾将官员的俸禄称为“月费”,后来改称为“柴薪银”,意思是帮官员解决柴、米、油、盐这些日常生活费用的支出。

  无论是“柴”,还是“薪”,用现代的词语可以解释为“能源”。可见,能源在人民生活和社会生产中的重要地位。

  1980年3月19日,邓小平同志在谈论编制长期规划的意见时说:“能源问题是经济的首要问题。这个问题解决不好,经济建设很难前进。”

  能源,关乎国运。能源立法,不可或缺。美国、俄罗斯等全球主要能源生产和消费国都有自己的《能源法》,作为总领国家能源行业发展的系统性法律。

  其实,早在2007年,这部我国国家能源领域的根本大法已开始了起草工作,并于当年12月3日第一次发布了《能源法(征求意见稿)》。但十几年过去了,这部国家能源大典并未呱呱坠地。

  今年4月10日,国家能源局发布《能源法(征求意见稿)》。这是13年之后,国家能源部门就《能源法》的制定再度向社会各界征集意见和建议。

  好事多磨

  1995年,《中华人民共和国电力法》问世。这是我国能源法律法规体系中的第一部能源法律。此后的几年间,1996年我国颁布了《煤炭法》,1998年《节约能源法》开始实施。又过了几年,2005年2月《可再生能源法》诞生。

  《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》四部单行法,以及相配套的一系列行政法规,构成了中国现有的能源法律体系。但是,我国能源基本法的缺位,导致国家能源战略、能源发展规划以及能源行业的管理缺乏根本大法的保障。此一点,成为许多专家的共识。

  据媒体报道,在上世纪八九十年代,我国《能源法》的起草曾两次动议,但最终都无声无息。2005年9月,温家宝总理和曾培炎副总理对研究起草《能源法》做了重要批示,《能源法》起草正式驶上“快车道”。

  “制定《能源法》,是根据温家宝总理的指示和中央的要求,加强能源立法的重要工作。” 当时的《能源法》起草小组负责人和专家组组长、国务院参事、国家能源局原局长徐锭明说。

  据他回忆,在温家宝总理做出尽快起草《能源法》的批示之后,2005年11月,国家便召开了《能源法》工作启动会。一批能源法律专家参与,由此启动了《能源法》的制定工作。

  2006年1月24日,由国家能源办、发改委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部等15家单位组成的《能源法》起草小组宣告成立,国家发改委主任兼能源办主任马凯任组长。

  年年岁岁花相似,岁岁年年人不同。

  据当年参与起草《能源法》的一位老领导说,十几年间专家已经换了一茬又一茬。

  闲云潭影日悠悠,物换星移几度秋。

  自酝酿起草至今,《能源法》草稿前后经历了大大小小的几十次修改。

  关于这段历史,国家应对气候变化战略研究与国际合作中心原主任、中国能源研究会常务理事李俊峰回忆说,2005年时,国家成立了国家能源委员会,下设能源委员会办公室。这个办公室存在的时间很短,2008年成立国家能源局后就撤销了。虽然时间短,但它在其后的两三年时间里做了两件大事。

  其中一件,是研究面向2050年的国家能源发展战略,虽然最后没有正式发布,但通过研究梳理了整个中国能源发展的历史、现状和未来,找出了一堆制约能源发展的理念、制度、法规和一些限制性因素。另外一件,就是组织起草《能源法》,当时有十几位起草组成员。

  “那时的能源管理部门已经认识到,中国需要有一部《能源法》统领全国的能源建设,让中国的能源建设走向法制化轨道。”李俊峰表示。

  2007年12月3日,国家能源办公室公布《能源法(征求意见稿)》,向社会各界征集修改、完善的意见和建议,征求意见活动计划至2008年2月1日结束。其时,人们期盼着《能源法》随之落地。

  然而,在历经几度送审、报送,甚至2015年被列入国务院立法工作规划后,《能源法》仍然未能出台。

  “好事多磨。”徐锭明说。

  摸着石头过河

  中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海认为:“一部法律的出台,往往涉及多方面的利益博弈,尤其是考虑到我国能源行业正处于转型期,各种政策并不稳定,十多年的时间并不算漫长。”

  放眼世界,国外一些国家《能源法》的出台也经历了较长时间。例如美国,其在20世纪初发布的第一部《能源法》从提出到最终出台经历了近20年。其间,通过了数项与之相关的法案为其奠定了基础。此后,美国又结合本国能源行业情况和全球能源发展趋势进行了多次修改,分别侧重于不同的重点。

  美国1906年就诞生了第一部能源法案,目的是为了应对当时日益扩张和过度集中的标准石油公司,因此在某种程度上被认为是一部反垄断法。2005年8月,美国总统小布什签署了新的《美国能源政策法案》,侧重于对油气行业的激励和扶持,以及推动核能发展,解决对外依存度的问题。

  “各个国家的行业管理体制不同,未必都要制定综合性的能源法。就算制定能源法,能源法的内容也会不一样。例如美国《能源政策法》,有上千页的内容,中国不可能制定这样的能源法。”陈守海指出。

  那么,我国需要什么样的能源大法呢?

  业内专家杨国丰认为:“《能源法》确定的是能源行业的发展框架和方向。”

  确定能源行业的发展框架和方向为何如此不易?

  主要与两方面因素有关。

  “一方面,作为总领一个国家能源行业发展的基本法案,《能源法》代表了国家能源发展的战略和方向,既要充分考虑国内外市场形势,还要考虑诸多全局性、综合性、战略性的问题,需要考虑的点多、面广、问题多。” 杨国丰说。

  根据本刊记者梳理,2007年旧版征求意见稿涉及能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、能源价格与财税、能源科技、能源国际合作、监督检查、法律责任及相关内容。新版征求意见稿包含能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、国际合作、监督管理、法律责任及相关内容。

  “另一方面,我国一直处于改革开放进程中,相关体制机制在持续健全和完善,不确定性相对较多,难以为《能源法》的制定提供支撑。”杨国丰说。

  我国的改革开放是摸着石头过河,没有现成可借鉴经验的伟大探索和实践。

  “40年的改革开放,我们一直围绕建设社会主义市场经济、发挥市场在资源配置中的(基础性)决定性作用目标而努力。”中石油咨询中心咨询专家查全衡说。

  而建设社会主义市场经济下的能源市场、发挥市场在能源资源配置中的决定性作用,恰恰是当前《能源法》制定中仍在讨论的焦点问题。

  “认识和时代在进化,好多问题都在变化,很多问题都是新的,认识也要有个过程。” 徐锭明指出。

  认识永不止步,实践一路向前。

  打造具有国际竞争力的世界一流企业,不断增强我国在全球经济中的影响力和话语权,持续提升国家竞争力是包括电力、石油、天然气等我国能源企业的目标。

  近年来,无论国际形势和油价风云如何变幻,我国三大石油公司一直在“世界500强”中占有一席之地。回首石油企业这些年走过的改革历程,建立公司制和现代企业制度、机构改革、混合所有制改革……都是在向着做强做优做大前进。

  尚未出台的《能源法》的内涵,也要根据认识和实践向前推进而有所演变。

  当然,在此过程中也有一些遗憾。

  在2007年发布的征求意见稿中,曾有石油储备的相关内容。中国石油经济技术研究院石油市场所高级工程师龚金双指出,由于没有相关法律法规,影响了我国石油储备的发展进程。同时,已经建成的巨大的石油储备资产如何维护和运作、管理机构如何管理等急需法律法规进行规范。

  顺应时代潮流

  经过十几年等待,征求意见稿再次发布。

  当此之时,油价跌惨,疫情流行。不少人有疑问,这是否存在些许联系?

  专家普遍认为,《能源法》相当于能源领域的宪法,一些法律制度和基本理念不能轻易改变,或者说根本不能动摇和改变。所以,第2版征求意见稿的发布也不会因为个别事件而受影响。但是,对比2007年和2020年两次发布的征求意见稿,确实发生了变化。

  “最新的征求意见稿彻底推翻了2007年的稿子。”一位后来参与起草《能源法》的专家说。

  2007年到现在,是人们的思维和观念变化最快的13年。比如,2007年时人们的许多想法和2014年我国提出能源革命后的想法就完全不一样,和现在的想法也有很多不同。

  观念的转变,自然呈现在具体条文上。

  2007年版征求意见稿共分15章140条。新版征求意见稿包含11章117条,减少了4章23条。从具体条款上看,2020年版征求意见稿删除了2007年版本中的一些章节,如能源综合管理、能源节约、能源储备和能源应急。

  删除的章节,并非不重要,是因为先前出台的单行法律法规或者条例已有涉及。例如,能源节约方面已有《节能法》。

  “新版征求意见稿中有100多条,虽然内容还可以精简,但总体来说是不错的。”李俊峰指出,“只要把能源的问题说清楚就行了,不要害怕这个没说到那个没说到。”

  新版征求意见稿第一百零七条“政府监管责任”指出,能源主管部门、其他有关部门及其工作人员违反本法规定,在监督和管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。“这个在《公务员法》中早就有了,所以这不是《能源法》要写的内容。”李俊峰说,“还有比如贸易组织办企业,这在商务部相关法律已有各种各样的规定,能源的贸易组织和其他贸易组织没有本质区别。”

  《能源法》是国家能源领域的根本大法,应该涵盖方方面面。但能源和其他行业共通属性的问题,如果已有了其他的单行法、上位法,可按其他的法律实施。这样,解决了国家能源根本法与能源单行法,以及其他相关法律的协调问题。

  “除非你的规定比别人的更严格。”李俊峰说。比如,如果其他法律的某项行政处罚是警告或者判3年刑,《能源法》规定给记大过或者判10年刑。那就按照《能源法》来执行;再比如,《环保法》对能源环境污染的处罚规定,如果你觉得宽松了,提出了比《环保法》法更为严格的处罚规定是可以的。

  “文字还可简练、条款还可简化。例如,立法的目的可用一句话来表达——“构建清洁、低碳、安全、高效的能源体系,确保国家能源安全。”李俊峰表示。

  “在新的《能源法》征求意见稿中,能源安全被放在最首要的位置。同时,从供应、运输、储备、应急等几个维度加强了对能源安全的阐述,使其更加系统,储备设施和管道建设力度将会加大。”杨国丰说。

  漫长的等待,漫长的期待。

  怀胎13载,国家能源大典还在路上。会不会马上出台?

  一种看法是,第2版征求意见稿发布使我国《能源法》出台进入倒计时。也有专家认为,不见得马上会出台,因为还会有很多争议。

  “从本次征求意见稿的内容质量和立法流程来看,《能源法》出台的路程还很漫长。‘十四五’规划一定会按期公布,《能源法》能否在‘十四五’期间出台还是未知数。”陈守海表示。

  责任编辑:石杏茹

  znshixingru@163.com

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