—解读《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》

　　《84号文》传递的改革深度、力度超越了“十一五”以来任何一次油气产业改革。

　　○ 文/李 良

　　2014年2月24日，国家能源局公布《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》(国能监管〔2014〕84号，以下简称《84号文》)，立即引起国内外、行业内外和社会各界的高度关注和热议，纷纷期望《84号文》的实施能够为我国统一的油气市场繁荣、产业发展带来新机遇，为非常规油气发展，特别是新兴油气企业创造宽松条件,也翘望油气管网设施分离工作能够进一步加快。

　　打破垄断是重要政策背景

　　党的十八届三中全会提出，必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。

　　“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”到今天为止，我国油气管网设施仍由“三桶油”等少数具有垄断地位的大公司所有。加强对油气管网设施有效监管，已经成为我国构建统一开发油气市场的现实的、急迫的需要。

　　在党中央、国务院的正确领导下，2013年6月国家能源局实现了重大重组和职能调整，其中市场监管是新增的重要职能。为履行这一新职能，国家能源局设置了监管司以及相应的派出机构。但如何履行这一职责，如何把握政策界限，始终未能得到很好解决。有效开展市场监管，急切需要出台规范性的政策文件。

　　油气管道市场乱象亟待消除。我国油气管网设施在取得跨越式发展的同时，也面临诸多待解决的问题。一是重复建设问题。由于都追求上中下游一体化和输油输气动员能力，“三桶油”等大型石油企业始终积极开展管网设施竞赛，在一些地方已经出现了重复建设现象。二是不执行国家有关价格规定现象时有发生。按照现行政策，跨省油气管道特别是天然气(煤层气)管道应执行国家发改委确定或批准的输送价格。但是，通过各种方式逃避、抵制国家价格管理部门价格政策的现象，已经严重损害了天然气(煤层气)市场合理流动。三是管道输送企业和销售一体化，容易减少国家合理税收。销售环节增值税率为13%，管输环节征收率约为3%，一体化管输、销售企业很容易将部分收益转向管输环节，从而转移了应上缴国家和地方政府的财政收入。

　　地方管网成为地方保护的重要依托。党的十八届三中全会提出，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。

　　但现实情况是，国务院设立的专业煤层气公司在沁水盆地南部建设连接气田的约30千米管道，建设时间竟然被拉长到3年，地方保护和限制煤层气外输成为主要障碍。一些市县政府积极推动环市、环县煤层气管道，并要求相关煤层气企业必须优先或直接将所持煤层气输往这些环线。这种地方保护主义的新动向，需要引起注意并有效铲除。

　　公平开放的利好局面

　　党的十八届三中全会做出“网运分开”重大改革决策以来，国内各界、国际社会十分关注中国油气管网设施独立和监管的政策步伐。

　　虽然距油气产业“网运分开”目标还有很大距离，但可以预计的是，《84号文》的出台将成为油气管网设施实现“网运分开”的前奏。

　　以往，油气管网设施主要由中国石油、中国石化和中国海洋石油总公司等中央和部分省市能源企业拥有，管网设施主要为这些企业自身生产经营活动服务，即使管网设施能力出现或存在能力剩余时，其他油气企业或销售企业很难便利地获得公平、经济使用这些管网设施的机会。《84号文》十分明确地提出“开放”原则，将使这些管网设施有机会为更多的油气企业或销售企业的生产经营服务，从而提高管网设施的负荷、利用率。

　　我国2013年初完成的第二轮页岩气探矿权招投标及此前的相关改革措施，使华电集团、华能集团、国家开发投资公司、神华集团、重庆能源集团、铜仁市能源投资有限公司等企业成为油气产业的新成员。

　　但是，这些新加盟油气行业的投资者们始终有一个疑虑：如果所产油气无法进入或使用油气管网设施，即使实现了油气生产，也无法有效地形成有效的油气供应能力。这种疑虑在一定程度上打击着新兴石油企业投资的信心，拖累了投资的步伐。该文件的出台或将能够鼓舞新兴油气企业的投资信心。

　　按照西气东输、川气东送管道测算，落实1亿立方米天然气的市场，需要约30千米的长输管道等设施。2013年，我国煤层气(煤矿瓦斯)产量约138.13亿立方米，需要长输管道约5000千米，但真正为煤层气长输服务的管道不足300千米，其中跨省管道只有不到100千米。2013年我国煤层气(煤矿瓦斯)利用率只有约43.25%，整个地面开发煤层气行业平均利用率只有79.54%，很大程度上是受到了管网设施短缺的限制。2013年，中国石油的煤层气利用率约为100%，正是得益于拥有居垄断地位的长输管道网络和设施。我国页岩气开发也将遇到类似问题。《84号文》的出台和实施，将有助于解决我国煤层气、页岩气、煤制气、生物天然气的外输通道问题。

　　与此同时，该文件为提高管网安全带来新的机遇，将大大强化对全国范围内油气管网设施的监管力度、深度和有效性，有助于及时发现问题、消除隐患，从而从体制、机制和政策上消除或减少出现类似青岛管道爆炸的严重事故的可能性。

　　该文件也为油气产业非公有制经济及混合所有制发展创造了新的条件。山东天安集团、东宝能源投资等民营企业已经拥有煤层气矿权多年。我国2013年完成的页岩气第二轮招投标，使华瀛山西能源投资有限公司、北京泰坦通源天然气资源技术有限公司成为民营的油气企业。《84号文》将为这些民营企业的油气产品外输创造便利条件，并降低外输、销售成本，从而有力地支持非公有制经济的健康发展。

　　油气产业力度最大的体制改革

　　虽然《84号文》只有27条约3300字，但是传递的改革深度、力度超越了“十一五”以来任何一次油气产业改革。

　　前段时间，出于对油气管道设施复杂性的估计，行业内纷纷猜测国家能源局很有可能从天然气管网设施监管入手，逐步推动油气管网设施的全面监管。但是《84号文》表明，除城镇燃气设施外，其他所有油气管网设施一律纳入了监管范围。《84号文》所指油气管网设施包括符合相应技术条件和规范，并按照国家及地方有关规定履行审批、核准或者备案手续的原油、成品油、天然气管道干线和支线(含省内承担运输功能的油气管网)，以及与管道配套的相关设施(包括码头、装卸设施、LNG接收站、天然气液化设施和压缩设施、储油与储气设施等)。

　　《84号文》所指油气管网设施运营企业是指在中华人民共和国境内注册的、专营或者兼营油气管网设施运营业务的企业，没有区分或特指中央企业、地方国有企业或其他所有制形式。也就是说，无论是“三桶油”、地方国有企业、民营经济、外资机构，还是混合所有制企业投资建成的，只要是“中华人民共和国境内及其所管辖海域油气管网设施”，均须接受国家能源局的监管。

　　《84号文》规定，国家能源局将监管油气管网设施规划、计划的落实和重大油气项目的实施，油气管网设施公平开放，输送(储存、气化、液化和压缩)能力和效率、价格与成本，接入申请和受理，合同签订与执行，信息公开与报送等油气管网设施公平开放相关事宜。确定这样的监管内容，显然是在借鉴国外特别是美国、加拿大和欧洲天然气管网设施监管内容，研究我国油气管网设施运行特点后提出来的。

　　该文第五条提出，油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下，应向第三方市场主体平等开放管网设施，提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。第六条规定，油气管网设施运营企业应在互惠互利、充分利用设施能力并保障现有用户现有服务的前提下，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地开放使用油气管网设施。这与我国电网管理模式有重大区别。因为我国电网要求发电企业竞价上网。

　　文件还明确提出上游企业与下游用户直接签订购销合同的新型供气模式。我国油气管网设施对外提供服务的主导模式是管网设施方买断上游企业的油气，然后自行处置油气资源和调度，上游企业几乎没有选择下游用户的主动权。《84号文》第九条提出了新模式，即鼓励以自行协商或委托代理等方式由不同市场主体的上游用户向下游用户直接销售油气，并由上下游用户与油气管网设施运营企业签订合同或协议。最近国家能源局发布的《天然气购销合同(标准文本)》(国能监管〔2014〕98号)，呼应这一购销模式。

　　此外，这个文件也使监管工作程序较为明确。《84号文》规定，油气管网设施运营企业应每半年向国家能源局或其派出机构报送油气管网设施相关规定情况，包括建设情况、运营情况、限(停)产检修计划及执行情况、输送(储存、气化、液化和压缩)能力及开放情况等。国家能源局及其派出机构根据履行监管职责的需要，可以要求油气管网设施运营企业报送与监管事项相关的信息和资料，发现违规行为及时处理，还将定期编制并发布监管报告，公布油气管网设施公平开放相关情况。

　　力度尚需提高 效果有待观察

　　《84号文》在我国体制、机制改革上迈出了巨大的步伐，但是，这毕竟是第一个探索油气管网实施监管的规范性文件，难免还存在进一步完善的地方。

　　提高发文级别可能有助于有效执行。为支持国有资产监督管理委员会有效开展工作，2003年5月27日通过国务院令的形式(第378号)发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。《84号文》主要讨论国家能源局对油气管网设施监管的相关职权等重大事宜，如果能由国家发改委、国务院办公厅甚至是国务院发布，将会对国家能源局的监管工作提供更有力的支持。

　　在该文件中，尚未禁止管网设施的销售行为。《84号文》第九条只是鼓励上游企业、下游用户直接签订购销协议，没能直截了当地提出管网设施只提供单纯的输送服务，不得开展销售业务。估计是因为油气管网设施尚未分离，油气产业尚未实现“网运分开”，出台规范性文件应照顾到现实情况。

　　加强油气管网设施监管看似针对全国所有符合规定的油气管网设施，但是现在基本能够看得清晰的是中国石油、中国石化、中海油的油气管网设施的改革方向，而地方管网实施改革方向尚不清晰。以山西省为例，山西东、中、西3条南北走向管道、多条东西走向管道构成产权关系复杂的油气管网设施，如何实现“网运分开”并有效接受国家能源局监管，尚没有得到很好讨论。

　　除此以外，相关部门还需要预防油气管网设施形成电网式垄断。讨论并预测较多的是国家将设立规格较高的油气管网设施国家公司，负责油气管网设施的投资、管理和运营。但是，电网改革之初的期望与后来的现实差距很大。电网企业具有自然垄断的优势，成为电力行业市场化发展的重大障碍。如何预防、避免预测中的油气管网设施国家公司形成新的垄断，是摆在油气行业和国家能源局面前的现实任务。

　　从处理或处罚措施看，文件中弹性处罚措施可能削弱监管效果。《84号文》中，规定了两种处理或处罚措施。一是国家能源局及其派出机构可以采取下列措施，进行现场检查。在检查的过程中，可以进入油气管网设施运营企业进行检查;询问油气管网设施运营企业的工作人员，要求对有关检查事项做出说明;查阅、复制与检查事项有关的文件、资料;对检查中发现的违规行为，可以当场予以纠正或者要求限期改正。二是对相关市场主体违反本办法规定的，国家能源局及其派出机构可责令整改并视情况予以通报批评;造成重大损失或者严重社会影响的，国家能源局及其派出机构可对相关企业主管人员和其他直接责任人员提出处理意见和建议。这些措施缺乏强制性，很有可能会影响监管效果，尤其是在《84号文》实施之初。

　　综上所述，《84号文》出台是油气产业深化改革的重要成果，是落实党的十八届三中全会精神的重要体现，将掀起2014年我国油气产业的一个新的热点。该政策的出台和实施，将有助于促进全国统一的油气市场早日形成、健康发展，并有助于打破地方保护主义对油气产业限制，有助于推动油气产业发展混合所有制，并最终促进煤层气、页岩气和石油、天然气等整个油气产业的发展和繁荣。但是，限制油气资源自由流动、阻碍统一油气市场的关键因素是油气管网设施未能与油气企业分立，未能实现党的十八届三中全会提出的“网运分开”。如果网运分开目标不实现，《84号文》的监管效果将大打折扣。无论如何，人们有理由期待我国油气管网设施公平开放的监管办法将推进管网分离的步伐，为市场带来利好的局面，并在实践中进一步完善。

　　责任编辑：赵 雪