《能源发展战略行动计划》与以往的能源规划相比，亮点频现量化的指标更多。

　　○ 文/本刊记者 陈 躲

　　近期，国务院办公厅印发了《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》(以下简称《行动计划》)。篇幅近万字、跨度六年时间的《行动计划》，明确了我国能源发展的任务和保障措施，能源发展的总体方略和行动纲领。

　　“《行动计划》提出的总体规划和具体数据是之前多项文件的一次总结，并没有大幅度超出社会各界的预期。”国家发展和改革委员会价格监测中心研究员刘满平表示。

　　专家还表示，作为未来六年能源发展的重要依据，《行动计划》与以往的“十一五”、“十二五”能源规划相比，内容更加全面、量化的指标更多，同时有很多新的提法和亮点。

　　能源消费将大幅放缓

　　十八大报告首次提出“能源革命”战略。在《行动计划》全文中特别突出“推进能源消费革命，遏制能源消费无序增长”。按照规划，到2020年一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。

　　“目前我国的能源消费总规模已经是世界第一，但我国的GDP不高。如果再进一步扩大能源使用规模，对生态环境的破坏会越来越严重。”国际能源安全中心主任黄晓勇表示。

　　目前，我国能源消费占全球总量的21.5%，但只创造了全球GDP的12.3%，单位GDP能耗非常高。按照到2020年不超过48亿吨标准煤的目标，意味着今后几年我国必须把一次能源消耗总量的年增幅控制在3.5%以下。

　　“提出能源消费总量的控制目标，表明我国能源发展的思路已经由过去的单纯满足需求，向满足合理需求、抑制不合理需求转变，将为我国转变经济增长方式、提高能源利用效率、在2030年前后达到二氧化碳排放峰值创造条件。”中国石化经济技术研究院高级专家李瑞忠表示。

　　基于中国能源生产和消费特点，能源消费总量控制的关键是控煤。2013年我国能源消费总量37.5亿吨标准煤，比2012年增长3.7%。基于《战略计划》的出台，未来几年我国经济一定要经历换挡减速，由高速增长转为中高速增长，在“新常态”中能源消费将大幅度放缓。

　　因此推算，未来7年我国能源消费弹性系数将低于0.5，按照GDP年均增长7%计算，能源消费的增速不超过3.5%，到2020年能源消费增量可低于48亿吨标准煤。

　　“要实现该目标，最关键的还是调整产业结构，转变经济增长方式。然后再从产业节能、建筑节能和优化交通运输系统等方面入手，不断提高能源使用效率。”李瑞忠表示。

　　“过去我国是通过多建钢筋、水泥厂，投产后来促进经济增长。我国现在是要通过多建高技术、低耗能的企业，生产更多低消耗、高附加值的产品。”黄晓勇说，高耗能的产品，我国可以进口。以前，因为能力水平的限制，中国没有更多的选择，但不能满足于此。我国现在开始有意识的进行产业转移，追求更高的效益。

　　2020年油气“平分天下”

　　《行动计划》提出到2020年，天然气在一次能源消费中的比重提高到10%以上。按照能源消费总量48亿吨标准煤测算，除去非化石能源15%和煤炭62%，石油占比为13%。而据参与编制《行动计划》的专家透露，随着我国天然气产量的增长以及国家相关政策的扶持，未来天然气利用将逐步普及，到2020年将出现天然气和石油“平分天下”的局面。

　　2013年，中国的天然气消费量为1616亿立方米。《行动计划》提出，2020年，天然气消费量需达到3600亿立方米以上。能否达到该目标呢?

　　按照《行动计划》到2020年国内常规天然气产量达到1850亿立方米，加上页岩气、煤层气产量，到2020年，国内天然气产量将达到2450亿立方米。根据已签合同和协议，到2020年进口量可达1400亿立方米(管道气进口量750亿立方米，LNG 650亿立方米)。国产加进口天然气的供应能力可达3850亿立方米，若再加上国产煤制天然气，供应能力将超过4000亿立方米。

　　“只要中国经济保持平稳增长，实现该目标没有问题。但我国要维持国际市场的相对稳定性，不能由于我国购买的多，而致使其涨价。”黄晓勇表示。

　　黄晓勇还告诉记者，现在天然气降价，对我国比较有利。但天然气长期低价会使投入能源生产、勘探开发的企业减少，这样成本又会升高。我国一方面要适应局势，一方面要能影响局势。

　　国内方面，常规天然气供应的增量主要来自长庆、塔里木，以及东海、南海等气田。非常规天然气产量增量主要来自四川盆地、鄂尔多斯盆地和沁水盆地。中石油的长庆油田、塔里木油田、西南油气田分公司和中石化的普光气田等4个常规天然气主产区均已达到百亿立方米的天然气产量。中石油的青海公司涩北气田计划2017年达90亿立方米，2020年应能跨过百亿立方米大关。而中石化涪陵百亿级页岩气田的开发建设已经形成。中石油四川省盆地安岳龙王庙组，也将于2018年建成年产能110亿立方米的大气田。

　　基于此，2020年我国天然气供应不会出现缺口。同时，天然气消费比重的大幅提升，将为我国石油企业天然气业务的发展创造巨大的市场空间。

　　“作为石油石化企业应大力发展天然气业务，同时应思考如何在国内生产成本趋高、国际油价气价下降的趋势下，通过技术进步降低天然气的供应成本，尤其是非常规天然气。将来随着非常规天然气开采规模的不断扩大，其成本有很大的下降空间。”李瑞忠说。

　　建立现代能源体系关键看政策

　　《行动计划》提出，未来将推进能源价格改革，有序放开石油、天然气等领域竞争性环节的价格，包括天然气井口价格及销售价格、上网电价和销售电价。

　　上个世纪60年代至今半个世纪，天然气开始作为民用和工业用燃料以来，井口价和销售价一直由政府定价，而现在这四种价格要改为由市场来决定。

　　“价格机制改革是整个能源体制机制改革的核心。同时，对于管网这类自然垄断性的业务来说，政府如何进行监管，也是能源体制机制改革需要面对的核心问题。”刘满平说，以往的能源主管部门通过投资项目审批、制定价格和生产规模控制等方式干预微观经济主体的行为，对行业监管及其他职能重视不够，政府职能缺位与重叠并存。

　　虽然《行动计划》也明确提出要加强能源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加快简政放权，继续取消和下放行政审批事项。“政府还应下决心改变之前对能源的管理方式，按照‘大能源’的内在要求进行体制改革，以便对整个能源行业的管理进行整体设计和运作，从而推动能源行业整体协调发展。”刘满平建议。

　　价格机制的改革是建立现代能源市场体系的基础，因此，《行动计划》提出到2020年，基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系。“由于计划经济的传统观念和思维影响，来自部门和地方的利益有时跟国家的总体方案不完全一致，客观上存在博弈等因素，在一定程度上会影响该目标的实现。”刘满平说，再加上我国目前能源行业市场化程度高低不同、市场体系建设步伐不一致，进展各有千秋。油气市场体系建设相对缓慢，原油期货以及国家天然气交易中心还在筹划当中。

　　中国汽车工程学会特聘专家李永昌则认为，该目标实现的可能很大。因为党的十八大已提出市场是资源配置的决定性因素。随着我国能源生产能力和储备能力的大幅度增加，物质基础一旦丰富，实行价格改革则相对较易。另外，混合经济在未来六年逐步形成，将有利于整个能源体系改革的大功告成。

　　“现代能源市场体系的建立，首先就需要国家在政策上有所变动。过去我国长期将能源作为国家的经济命脉，看得非常重，不让别人轻易染指，首先要转变这种观念。政府其实把主要的部分控制住就可以。”一位不愿署名的专家表示，现代能源市场体系能否实现，还是要看具体政策，不能只看计划。如果谈放开，放开了哪些地方，是否对企业有足够的吸引力?如果说要放开，但实际上对民营企业没有什么吸引力，就很难说。

　　能源自给能力85%实现存争议

　　我国作为全球最大的能源消费国，需要在开放格局中维护能源安全，但要实现国家能源安全和经济健康发展，必须强调立足国内能源供应，增强自主保障能力。

　　《行动计划》强调到2020年，要基本形成比较完善的能源安全保障体系。能源自给能力保持在85%，石油储采比提高到14~15，能源储备应急体系基本建成。

　　要使能源自给能力保持在85%，按照能源消费总量48亿吨标煤测算，到2020年能源进口约为7.2亿吨标煤。在国内能源供应稳定增长的前提下，未来能源进口总量需要保持稳定。从不同能源品种看，预计石油天然气进口量继续增长，煤炭进口可能出现下降。“从未来我国能源供需形势看，上述自给能力目标有可能实现。”李瑞忠表示。

　　刘满平则对该目标的实现表示担心。他认为，在目前我国能源自给能力中，煤炭的贡献相当大，石油对外依存超过60%，天然气达到30%，两者相加占能源消费进口总量的15%左右。而《行动计划》又提出“降煤、稳油、增气”的纲领，实质上是降低了国内煤炭自给能力在整个能源自给能力的份额。这就需要依靠石油、天然气等常规能源新增量达到预期目标，还要看风能、太阳能、生物质能等可再生能源的发展程度。

　　“如果单说能源自给能力保持在85%左右，中国没有问题。但同时又提出降低煤炭的自给能力，因此，这个目标能否实现还不好说。”中国石油经济技术研究院龚金双补充道。

　　“这个目标的实现，主要还要靠能源体制机制、价格改革、能源产业政策、能源科技创新体系建设等方面起的保障作用。”刘满平说。

　　责任编辑：周志霞

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