细则缺失、配套改革不到位、原有改革不彻底、企业业务定位不明，油企改革“混”好很难。

　　文/本刊记者 石杏茹

　　中国的改革开放已经走过了30多个年头，在创造“中国奇迹”的同时，也遗留了许多问题并产生不少新问题。经济改革是中国改革的核心，而国企改革又是经济改革的重点。人们对目前改革举措的看法并不一致。

　　这正反映了国有石油企业改革的困难之巨、问题之多。

　　事实上，舞台已经搭起，但是音乐、灯光等舞美措施没有准备好，国有石油企业要想跳好这场改革之舞并不容易。

　　细则缺失

　　混合所有制并不是一个新鲜的事物。早在上世纪90年代国有企业内部就开始出现了。具体表现形式包括员工持股、经营者股权激励等举措。然而直到现在还是一波三折，原因就是没有细则出台。

　　细则缺失或者细则不细是国有企业改革30多年来的通病。因为没有明确细则，国有企业改革经历了“包”了不灵、“股”了也不灵的历史，今天要想实现了“混”了就灵，首先需要中央出台指挥棒，也就是细则出台。

　　有了细则，要唱什么戏，谁是主角、谁是配角、谁将退场，才能清清楚楚。国务院国有资产监督委员会研究中心副主任卢永真认为：“国有企业改革的关键在细则、成败在细则。”

　　因为没有细则，石油企业在混合所有制改革道路上的一切尝试都是探索。这种探索有时候是需要勇气的。因为它承担着一定风险。

　　“您不是先出台规则、办法、标准，取得经验再行推广，而是在下边悄悄地干起来再说，您胆子真大。”司马南之所以如此指责周吉平，最大原因就是细则的缺失，中石油的举措无法可依。

　　因为没有细则出台，国有企业改革出现了许多问题。如油企和谁“混”，怎么“混”、在哪个层级“混”的初级问题依然没有解决。

　　对此，学界也没有统一定论。

　　卢永真认为：“不管是集团母公司还是子公司，推进混合所有制都有利弊。”在集团公司层面推进混合所有制，一般民营资本很难有实力参与进来，而在二级以下实体企业推进混合所有制，其他资本又担心受制于母公司制约。

　　细则的出台需要实践的探索。

新一轮的改革能否让普通劳动者受益? 摄影/张广虎 胡庆明 许川林

新一轮的改革能否让普通劳动者受益? 摄影/张广虎 胡庆明 许川林

新一轮的改革能否让普通劳动者受益? 摄影/张广虎 胡庆明 许川林

　　一般而言，改革的路径是“上下结合”，先“自下而上”——允许基层积极探索，包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等步骤;进而“自上而下”——进行顶层设计下的推进，包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序，从而实现积极稳妥的全面改革。

　　两大石油公司推出管道和销售板块就是一种自下而上的基层首创。在国务院发展研究中心产业经济研究部第三研究室副主任王金照看来，“这些探索和未来的改革方向是否一致还很不好说”。

　　国有企业改革进到深水区后，虽然依旧是要“上下结合”，尊重基层首创，但顶层设计的重要性越来越显现出来。国务院国资委研究中心咨询部部长张春晓说：“我们关注的焦点已经从摸着石头过河过渡到更加注重顶层设计。”

　　遗憾的是，据业内人士透露，改革细则可能到年底才能出来。

　　在这段空窗期，业内人士都警告国有企业搞混合所有制改革不能搞大跃进。如果国有企业的混合所有制改革是一道大菜，一定要将煮和炖两个烹饪手法运用好，具体而言就是“急火煮，慢火炖”。

　　配套改革不到位

　　拔剑四顾心茫然。

　　当中石油鼓足勇气、拿出诚意计划将部分上游资产分出来搞混合经济改革的时候，却发现自己找不到可以“混”的人或者单位——没有人有“资格”跟它混。

　　我国对于进入油气行业上游有严格的政策限制。申请勘查、开采油气资源的企业，必须具有一定的资质。该资质由国务院批准，国土资源部授予。目前具有石油勘查和开采资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长石油。“这导致在石油资源的勘探开发中，我们与民企合作缺乏法律法规依据。”中国石油天然气集团公司政策研究室发展战略处处长唐廷川如是说。

　　在市场化的过程中，在法律法规不健全的时候，经济主体肯定会走在前面。

　　我国法律法规制度改革跟不上经济体制改革的步伐是阻碍国企改革进程的重要障碍。当年国有企业的改制分流如今备受人们诟病，最重要的原因就是没有法律法规支撑，现在看来有些立不住脚。另外，法律法规的缺失也让一些人可以“理性”地进行阳光下的腐败，也就是人们常说的“钻政策空子”。

　　这也是本轮改革称之为“全面深化”的原因所在。

　　财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强说：“全面深化的意思是这轮改革要扩大范围、深化制度。”他的所谓的扩大范围是指要扩展到石油企业的所有领域，既包括母公司又包括子公司，或者说涉及上中下整个产业链;深化制度则是指改革要从表层深化攻坚。”

　　其实，“全面”与“深化”是相辅相成的。在北京求是联合管理咨询有限公司董事长安林看来，“当国有改革深入到一定程度，必然会牵涉到其他方方面面的改革，如国资体制改革甚至政治体制改革。”

　　要推动国有企业改革这辆大车前进，不惟是启动它的发动机的问题，整个的零件、车厢、车轮都要改革创新，要有系统性思维。任何一蹴而就的想法，都会使它步入歧途。

　　油气行业的改革到位，才能解决唐廷川所说的没人有资格跟国企混的问题。

　　这也是民企参与国有石油企业改革的最大障碍。也就是在这个意义上，中海油能源经济研究院研究员李志传博士认为，对民企而言，混合所有制经济改革有一定积极意义，但公平的机会比利益的获得更重要。

　　值得欣喜的是，最近，国家在油气上游的政策有所松动。当然这种松动还没有具体落实到法律法规上。

　　对此，唐廷川建议，在目前情况下国家要在法律法规、政策监管等方面予以规范。一是修订《矿产资源法》及配套法规，增加专门针国内企业之间油气勘探开发合作的条款，解决国内企业合作和民营企业参与油气勘探开发的法律障碍。由有关部委制定油气资源国内合作准入制度，规定合作对象的资金、人才和技术等准入条件，组织资质审核，建立具备资质企业的名录并定期发布，供石油企业招标选择。

　　也就是“放水养鱼”。“目前国有企业的广被人诟病的地方就是患有‘大企业病’。先放几个民营油企进来搅局，可以激发活力。”财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强说，“不要怕会把水搅浑，只要水是流动的，最终会清澈下来。”

　　有人认为石油是关系国计民生的重要战略物资，一旦放开，可能会影响能源安全。陈少强认为：“能源安全与否不在于我们有几个能源帝国，而在于是否能够获得持续而稳定的能源供应，同时保持价格的相对稳定。如果达不到这两个条件，即使民企不进入也谈不上能源安全。只要保障了这两个前提，让民企参与进来，加强竞争，反而可以增强国有石油企业活力，有利于保障能源安全。”

　　当然，搅浑的水要想沉清澈下来需要经过市场和时间的沉淀。国有企业的混合所有制改革要秉持市场导向原则，使资本的联合或融合服从市场竞争的需要，在法制框架内自愿进行，不能搞行政主导的“拉郎配”。

　　业务定位不明

　　在我国的工业企业中，石油行业的资本收益率列为第二位，为20%，仅次于烟草行业。从资本收益率的高标准角度看，人们把能源资源视为一个营利能力很强的行业，对它的要求是多赚钱。从这个逻辑讲就不该让它承担社会责任，公益性的业务就该抛出去。

　　现在的问题是，公众一方面觉得石油央企该多赚钱一方面责骂它暴利，一方面希望它破除垄断与别的市场主体参与公平，一方面让它承担保供、援建等一系列社会责任。“这如同让企业的经济责任与社会责任进行PK，是不符合市场规律的。”陈少强认为，“目前的这轮改革，对石油企业要少谈贡献。”

　　事实上，国有石油企业承担的社会责任也是非公有资本不愿意参与国企混合所有制改革的一个重要原因。

　　以石油天然气的价格为例。前些年炼厂一直亏损经营，原因就是成品油价格不能完全跟随国际油价走势调整。成品油定价机制调整以来，情况有所扭转，但天然气定价仍然完全由政府主控。企业卖得越多，亏得越多，用中石油内部人士的话说，“我们不是在输气，而是在输钱”。

　　价格的行政干预影响了国有企业的收益。这是国有石油企业承担的最大的社会责任——保供。单这一条这足以让非国有投资望而却步。让国有石油企业回归企业本身，让能源商品回归其商品属性，是混合所有制在国有石油企业内部推行的一个重要条件。

　　当然，这不意味着以后国有石油企业就不承担社会责任了，只不过是在厘清石油企业的业务分类的前提下谈责任。

　　中石油和中石化企业太大，既有公共性业务，也有经济性业务。执行国家政策的采油等业务如果亏损，国家来补贴没问题，但经营性业务也在同一个企业内，会造成“交叉补贴”。

　　把业务区分后，还要完善两种业务的评价指标体系，并赋予不同权重。张春晓建议，公共作用采用公共绩效指标，经济作用采用经济绩效，同时辅之于其他绩效指标。公共绩效的核心指标是社会贡献率，经济绩效的核心指标是国有资产保值增值率，其他绩效指标主要包括客户满意度、企业运营效率、企业创新能力等。

　　原有改革不到位

　　建立现代企业制度是国企参与混合所有制经济的前提条件。可是，这个前提条件对国有石油企业来说并不完全具备。

　　“经过上世纪90年代后期的那轮改革，目前国有石油企业在体制机制上还存在许多问题。”中国石油大学(北京)工商管理学院副院长郭海涛表示：“现代企业制度建立不规范，没有形成有效的公司法人治理结构。”

　　这具体表现在有两个方面上。从企业内部看，企业经营者管理制度与公司法人治理结构存在矛盾，企业经营者“官本位”意识还很浓。企业内部三项制度改革还需要进一步深化，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。

　　从与市场的结合看，产业结构特别是产业链流程与市场的变化在适应上还不到位，技术创新的力度还不能与国际化竞争相匹配，人力资本和管理者才能与市场的结合还不是很紧密。

　　这些问题的存在，制约了新一轮石油企业改革的顺利推进。

　　要解决这些问题，在郭海涛看来，必须厘清董事会、经理层、监事会等治理主体之间的关系，更加明确其在法人治理结构中的职能定位。建立协调运转，有效制衡的法人治理结构。同时，有效发挥董事会在业绩考核、薪酬管理、经理层选聘方面的作用。建立职业经理人制度，更好地发挥企业家作用。

　　除了企业内部机制没有理顺外，社会负担沉重也是上一轮改革不到位给国有石油企业留下的包袱。

　　1998年到2003年，中央政府提出“三年搞活国有企业”，数以十万计的企业被“关停并转”，超过2818万名产业工人被要求下岗。这其中包含国有石油企业系统的近百万人。很对人因为谋生技能单一生活陷入困顿。因此，上访、静坐事件层出不穷，严重影响了国有石油企业的声誉。

　　尽管付出的代价沉重，剥离了大部分企业的社会职能，但国有石油企业长期积累的离退休人员管理、困难群体帮扶等负担还是很重的。这些问题不解决，国企就难以轻装上阵、公平参与市场竞争;若为企业卸掉这些包袱，又需要支付非常大的改革成本，拖得越久改革成本还会越高。

　　没做好思想准备

　　“这对我们并不是什么好事!”

　　谈到改革，一位国有石油企业内部人士直言不讳地说。至于为什么不是“好事”，他没有说。采访中，相对于专家学者的畅所欲言，石油企业内部人士大多礼貌拒绝，即使说话也是语焉不详。

　　这，很容易理解。

　　改革从来没有皆大欢喜的结局。它是对现有利益格局的一种调整，势必会影响一部分人的利益。财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强说：“改革需要出台公平、合理的方案。但是公平合理的方案对国有石油企业内部人来说，未必有利。”

　　这种未必有利体现在多种层次上。

　　对企业来说，逐渐打破垄断地位，与国内外资本平等竞技，压力大大增加，不排除有被市场吞噬的可能。所以，对国有石油企业是否有诚意提供有价值的业务和市场来拓展混合所有制经济，许多人感到怀疑。现在两大油企拿出两个优质板块来“混”’，人们的怀疑并没有减少，认为企业还是在为自己考虑。

　　这种考虑，业内人士认为，很大程度上是为了融资，从本质上仍不愿放弃主导权。

　　这种“未必有利”，对企业员工来说体现得更明显。对高层领导来说，决策判断多了许多掣肘，不能自己说了算，还可能少了一条管而优则仕的通道;对于中层领导来说，高福利以及种种隐形收入大大减少;对基层员工来说，竞争越来越激烈，优胜劣汰成为常态。

　　除了国企外，其他资本思想准备也不充分，“想吃又怕烫”是一个共同的心态。

　　除思想准备外，民营企业其他方面的准备也不充分，包括资金、人才，以及先进的管理理念等，更没有考虑清楚和大型国有企业混合后，在制度和文化是否可以融合。

　　中国产业海外发展和规划协会秘书长胡卫平说：“如今混合经济已从对国有经济的重要补充作用，上升到起改革作用的高度。”

　　站在这个高度，我么不能把改革等同于古代的变法。因为靠一两个精英的一招两式取得的只是一些暂时的、眼前的成效。任何一蹴而就的想法，都会使它步入歧途。张春晓说：“改革既要谋变，也要求稳。改革力度、发展速度要和企业、社会可承受度结合起来。把握好改革发展稳定的关系，胆子要大，步子要稳，做到‘蹄疾而步稳’”。

　　责任编辑：石杏茹