新《环保法》较之以往取得诸多突破，对石油石化企业提出了更严厉的要求。

　　四个突破

　　○ 文/本刊记者 石杏茹 实习记者 吴 毅/王福全

　　4月底，当又一次PX事件在茂名余波未平的时候，号称史上最“严”的新《环境保护法》如一场及时雨浇灌在公众的心田。该法条文中“按日计罚”、“引咎辞职”、“行政拘留”等严厉字眼在一定程度上缓和了民众的极端情绪。

　　碧水蓝天，原本是地球对生命最慷慨的赋予，然而时下成了我们需要花费上千万元甚至上亿元的资本才能获得的奢侈品，民众的不满情绪与日俱增。因此，新《环保法》备受瞩目。

　　新《环保法》与以往相比有哪些突破，对石油石化企业今后发展提出了哪些新要求，施行后能否换来往日的碧水蓝天，成了业界热议的话题。

　　保护优先

　　既承认人的价值又承认环境的价值，既尊重人的尊严又尊重大自然的尊严：这是环境法的基本价值取向。既有调整人与人关系的法律规范，又有调整人与自然关系的法律规范，还有调整人与自然关系和人与人关系的法律规范：这是环境法的鲜明特点。环境保护部环境与经济政策研究中心曹凤中教授认为，这些环境保护方面的立法基础与应有原则在新修订的《环保法》中有鲜明体现。

　　具体到新《环保法》都有哪些突破，曹凤中首先提到的是理念的转变—国家环境保护规划原则从预防为主、防治结合变为保护优先、预防为主。“这体现了习近平主席说的‘在保护中发展，在发展中保护’的精神，指明了如何正确处理经济发展与环境保护的关系。”

　　一直以来我国《环境保护法》贯彻的都是“预防为主、防治结合”的原则。根据这一原则，应当首先立足于对环境污染和破坏的预防，对于没能有效预防的环境污染和破坏要给予治理。中国政法大学法学院教授王灿发告诉记者：“这一原则看似合理，但包含了允许一定的环境污染和破坏存在的意思—如果没能得到预防，还是可以治理的。这实际上已经在人们的心理上打开了一个缺口：并不是所有的环境风险都要预先得到预防。其结果是大量环境污染破坏留待以后去治理。”

　　世间没有两全法。“地方政府一向的口号是效率优先、兼顾公平。事实上很难做到。要了经济发展的效率就很难兼顾环境保护的公平。”曹凤中如此感叹。在经济尚不发达时期，“预防为主、防治结合”也许是不得不采取的原则。但是，当经济发展到一定程度，温饱问题解决甚至进入小康社会以后，如果继续实行这一原则，强大的经济发展能力必然使环境问题防不胜防。因此欧美和日本等发达国家，20世纪90年代以后便开始实行风险防范原则。根据这一原则，只要存在某种环境污染破坏的可能性，就必须采取措施加以防范，一些建设项目再也不能以其环境影响尚无科学充分证据为由而仓促上马了。

　　西北油田大部分区块在胡杨林保护区、湿地保护区、塔里木河流域周边。其质量安全环保处副处长李军安说：“新的《环保法》对西北油田的发展提出了更高要求，其中一个很重要的方面就是我们今后在油气勘探开发的过程中，要更加注重对周边生态环境的保护。”针对环保优先的原则，李军安特别强调，西北油田要超前谋划产能建设方案，提前启动环境影响评价，环评不过关的项目绝不能开工。

　　违法成本增高

　　本刊调查了大大小小十几家油田和炼厂企业。对他们来说，新《环保法》提到的违法处罚力度最醒目。业内专家则认为，这是新《环保法》的第二大突破与亮点。

　　“新《环保法》加大经济处罚的力度，设计了罚款的按日连续计罚规则。这意味着环保部门终于能够对污染企业开出比其获利高的罚单了。”王灿发认为，过去企业违反《环保法》的行为屡禁不止，一个重要原因是原本法律明显存在着“两高一低”的情况，即守法成本高、执法成本高、违法成本低。“企业因造成环境污染或者大型项目未批先建所交的罚款在5万元到20万之间。这点罚款，对那些非法建设的大项目来说，甚至还不抵租用一台大型设备一天的租金。而为达到环保标准而购入新设备或升级已有设备动辄需要花费上千万元乃至上亿元。”

　　新《环保法》上不封顶的罚单将会给环境违法企业重重的一击。除了给予高额的罚单外，新《环保法》特别提出，针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人，引入治安拘留处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。“仅仅罚款还是不够的。对于多为国有企业的石油石化企业而言，威慑力不够。”曹凤中说，“新《环保法》不仅‘罚死你’而且‘要你命’，威慑力明显增强。”

　　面对新《环保法》的威慑，长岭石化安全环保副总经理蒋文军表示认同：“对于不负责任同时又造成严重环境污染后果的企业行为，法律进行严重处罚，是毫无疑问的，也是应该的。”

　　面对新《环保法》的实施，即便是石化行业素日里的“环保标兵”也面临着同样的环保考验。燕山石化环境保护部环境监测科科长王祁就表示：“面对新《环保法》，燕山石化需要尽快转型升级，提升绿色环保理念，主动加强企业环保内控，推进清洁生产和污染隐患治理项目的实施。”

　　多元共治

　　新《环保法》第三个突破是推动多元共治的现代环境治理体系建设。各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督。

　　中国人民大学法学院教授周珂教授尤为看重这一点。他认为，公共治理实际上是三种机制的协调配合，政府的行为、企业的行为和公民的行为必须要协调配合并且互相响应，才能形成良性互动。一个比较好的法律应当是使大家自觉的来遵守它。对于企业而言，法律中规定的各种环境违法的处罚措施，都只是一种手段，并不是目的。要意识到违法就会遭受非常严重的法律后果，企业才会不敢轻易触碰红线，而是主动去参加环保。“只有实现了违法者是少数人，然后再在法律责任中实现对少数人严厉的处罚，才能实现法律的最终目的。”

　　在多元共治中，各级政府对环境质量负责不是一句空话。中国环境保护部副部长潘岳认为，新《环保法》加重了行政监管部门责任，“这正是考验我们执行力的关键时刻”。

　　新法第68条提出，有“对不符合行政许可条件准予行政许可的”“对环境违法行为进行包庇的”“依法应当做出责令停业、关闭的决定而未做出的”“篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的”“应当依法公开环境信息而未公开的”等8种违法行为，造成严重后果的，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的主要负责人应当引咎辞职。曹凤中说：“这一点对地方政府的威慑力是很大的。”

　　公众参与

　　“新《环保法》第四个突破是强调公众参与。这是此次《环保法》修订中最大的亮点。”曹凤中表示，“新增专章规定信息公开和公众参与，体现了‘政府—企业—社会’共同治理环境的理念，给公众参与指明了方向。”

　　“新《环保法》将环境信息和公众参与单独列为一章，对于大型企业来说太重要了。”周珂认为，对于公众的知情权，企业应当提前考虑环境评价信息，包括造成事故的一些信息，什么时候应当向社会公众公开、通知，以及通知到一个什么样的程度。“这个程度既不能左也不能右，一些不必要的可能造成恐慌的信息发布时要慎重，对有可能给公众生命健康造成严重损伤的信息一定要予以高度的重视。”此外，专家还表示，“在信息发布上，企业要与地方政府和环保部门保持一致步调。”

　　对于这一点，记者在对企业的采访中也了解到，企业对于环境信息的公开和公众的参与大体持赞成和认可的态度。“毫无疑问，环境信息的公开和公众的参与会使得我们在环境保护和污染治理各方面的管理变得越来越规范，越来越严格。”长岭炼化分管安全环保的副总经理蒋文军如此说。同时，他也认为：“信息公开对于企业的冲击力度是很大的，意味着企业环保合格与不合格的情况都需要对外公布。以前我们需要面对上级，现在则要面对公众，变化是很大的。”

　　蒋文军之所以认为变化大，一个重要原因是公众不都是专业人员，对于环保指标的理解是不一样的，要求会更高一些。

　　海南炼化环保专业人员表示，这些变化要求企业加大环保投入，日常工作从严管理，将环保工作与信息化相结合，建立信息公布平台，接受政府和社会的双重监督。

　　做出同样表态的还有西北油田。李军安告诉记者：“新《环保法》的出台，让油田的环保管理有了新的依据。新法是一个推进器和加速器，会促进油田的环保工作做得更扎实、更有效率、更出色。”

　　有待完善

　　新《环保法》相对于25年前来说诚然有不小的进步，但仔细推敲瑕疵也不少。曹凤中直言：“它是妥协的产物。”

　　一部法律是否能收到预期的效果，取决于在现实中的执行效力。而执行成功与否又很大程度上取决于细则。曹凤中说：“相较于一些发达国家，我国的法律往往缺少细则似乎已经成了一种司空见惯的弊病。而此次新的《环保法》也没有避过这样的藩篱。”

　　新《环保法》在实施方面的问题仍然十分突出。现有的机构设置在这个问题上更是无能为力：地方各级政府仍然从人事和资金方面紧紧地把控着环保部门，有可能让《环境保护法》的实施举步维艰。地方环保部门究竟能够在多大程度上通过法律赋予他们的有力武器对违法行为实施制裁也不得而知。同时，有关条款是否能从立法层面推动环境影响评价还有待观察。

　　以新《环保法》最显著的亮点—环境信息公开和公众参与这一章为例。自然之友公众参与项目协调员葛枫就犀利地提出了几点质疑。环境参与权基本没有详细的规定，环境监督权规定的也很不充分。关于参与权，仅在本章第一个条款写到公民、法人和其他组织享有参与权，而没有具体规定享有哪些参与权。除了环境公益诉讼条款外，环境监督权基本还停留在老《环保法》中的检举权的程度，至于检举后有关部门处理的效果如何监督没有有效的制度保障。同时，她认为对环境公益诉讼主体资格限制还是太严苛。新《环保法》规定，只有在设区的市级以上民政部门登记的民间组织才能发起环境诉讼，然而大部分民间组织都不具备这样的资格。此外，她对于 “设区的市级”这一界定，也表示规定得不够明确。非政府组织登记的门槛很高，多是在市级以下民政部门登记，或是以企业形式登记。“新《环保法》虽然一定程度上已经开始注重公众的环境知情权、参与权和监督权，但在参与权和监督权方面的制度还很不完善，亟待细化和加强”

　　对石油石化企业来说，新的《环保法》处罚力度更大，但政策的鼓励、引导以及促进相关环保技术进步和使用先进环保技术的力度仍显不足。长期以来，由于各地经济发展不平衡和认识上的差异，不同地区在环保执法力度上存在着很大差别。经济相对发达地区往往执行更严格一些，经济相对落后地区为了保经济增长，则常常会刻意放低放宽环保要求，地区保护主义的现象并不鲜见。执法力度不一，不仅造成了新的不公平竞争，损害了守法企业的正当权益，而且极大地伤害了法律的权威性。

　　蒋文军说：“政府在环境处罚与推进环保技术提升方面要同时进行，在严厉惩罚环境违法者的同时还要加大先进、成熟环保技术的推广力度，二者不要偏废其一。这样环保才能走向良性循环。”

　　积极迎接

　　新《环保法》虽有瑕疵，但就现实来看，对于石油和化工企业将形成更加严厉的倒逼机制，使企业投入更多的财力和精力来提高自身工艺、技术、装备和管理等各个方面的水平。距离新法施行还有半年时间，企业要如何做才能够追得上环保的步伐?

　　认真解读新《环保法》成为了燕山石化环保工作者的首要工作任务。王祁说：“我们针对新《环保法》提出的新的立法理念、监管思路、执法方式等内容，要进行认真解读，全面提升各级领导和职工的环保意识。同时，针对新《环保法》提出的各项要求，主动开展环保对标工作。”

　　李军安说：“西北油田下一步要对照新《环保法》在三个方面下功夫。”一是“三同时”(同时设计、同时施工、同时投运)工作进一步强化落实，环评工作早启动、早介入。二是新区在环保设施依托条件不成熟时，要尽早谋划、加快建设，确保新区建成时环保设施必须达标。三是进一步强化现场管理，坚决杜绝发生突发性环保事件。

　　海南炼化则表示，要不断推进环保目标管理，持续开展绿色低碳，针对当前环保形势，进一步查找薄弱环节，始终坚持“预防为主、综合治理”方针，加强节能减排，推动技术革新，全过程清洁生产，保护碧水蓝天。

　　在以积极的心态迎接新《环保法》实行的同时，各石油石化企业也提出了自己的期盼。

　　王祁说：“希望国家和地方环保部门加大对新《环保法》的宣传力度。无论是燕山石化，还是其他石油石化企业，对新法都有一个主动接受和落实的过程。新法的落实还要体现在环保全民参与上来。”长岭炼化也表达了同样的希冀：“政府在出台法律的同时应该出台相应的全民宣贯材料。这样才能使法律为何制定，应该如何执行等问题得到相应的支撑。”

　　企业还希望相关部门细化执法原则，加大对企业环保治理项目的环保资金和手续办理的支持力度。李军安说：“希望政府相关部门提高环评、验收评价的审查审批效率。”

　　海南炼化特别提到，需要政府多招商引资，扶持相关环保服务企业，为企业的环保工作提供好的平台和服务商。

　　西北油田地处自然保护区，特别提到政府将自然保护区升格前应充分考虑企业已经开发的区块，避免企业前期开发的区块被列入核心区以后，资源不能得到持续开发，造成大量投入的资金产生不了效益，影响社会经济发展。同时，企业在污染物排放量大幅度降低以后，建议政府减少征收排污费或减少税收，以确保守法企业有更多的资金投入到环境保护中。

　　新《环保法》的出台，一方面结束了一个时代，标志着只顾经济效益而牺牲环境效益的局面一去不复返;另一方面又开启了一个时代，政府、企业与公众协同治理的局面将进一步打开。至于执行效果如何，我们且行且看。

　　责任编辑：石杏茹